Во главе Государственного контроля стоит у нас государственный контролер, со своим товарищем. Он председательствует в Совете Государственного контроля, на котором лежит высшее наблюдение за ходом ревизии в империи. Членами его состоят генерал-контролеры и особо назначенные высочайшей властью лица. Дела в Совете решаются по большинству голосов.
Центральными учреждениями Государственного контроля, кроме Совета, являются следующие департаменты:
1) Департамент военной и морской отчетности, на обязанности которого лежит поверка расходов Морского министерства во всей империи и ревизия расходов центральных учреждений Военного министерства, а равно рассмотрение сметных предположений обоих ведомств.
2) Департамент гражданской отчетности, поверяющий сметные предположения и расходы центральных учреждений всех остальных министерств.
3) Департамент железнодорожной отчетности, учрежденный для специального контроля за финансовыми оборотами железных дорог.
Во главе каждого из этих департаментов стоит генерал-контролер со своими помощниками.
Затем к числу центральных учреждений Государственного контроля относятся:
4) Центральная бухгалтерия,
5) Канцелярия,
6) Комиссия для поверки отчетности установлений самого Государственного контроля и
7) Комиссия для поверки годовых отчетов частных железных дорог,
при которых не учреждено местного железнодорожного контроля.
Таким образом, на обязанности департаментов Государственного контроля, помимо участия в обсуждении смет, лежит контроль и ревизия главным образом центральных учреждений всех ведомств. Ревизия губернских и уездных учреждений производится местными контрольными палатами, а ревизии казенных железных дорог — особыми органами железнодорожного контроля. Ревизиям контрольных палат подлежат исполнительные действия финансовых касс и распорядительные действия заведующих кредитами учреждений. Рассматривая результаты ревизий в общих коллегиальных присутствиях, контрольные палаты делают постановления о начетах за обнаруженные неправильности и упущения, и притом в окончательной форме, если только против сделанных ими замечаний не возражают те учреждения, на чины которых сделаны начеты; в противном случае дело о начете переходит на решение Совета Государственного контроля, который и является высшим наблюдательным органом за контрольными палатами. Впрочем, в случае возникновения пререканий между Советом Государственного контроля и каким-либо министерством дела представляются на окончательное разрешение Правительствующего Сената, за которым, таким образом, сохранено значение высшего органа по наблюдению за правильным ходом всего государственного хозяйства.
Такова организация Государственного контроля, как она осуществлена у нас со времени реформы В.А. Татаринова. С тех пор контрольное дело стало у нас прочно на ноги, помогая всем ведомствам в искоренении злоупотреблений и хищений казенных сумм и содействуя Министерству финансов в осторожном и равномерном удовлетворении сметных требований остальных ведомств.
В настоящее время Государственному контролю подведомственны у нас доходы и расходы всех ведомств, кроме ведомства Министерства императорского двора и учреждений императрицы Марии; также изъяты из ведения Контроля расходы Святейшего Синода из специально принадлежащих ему средств. В Министерстве двора и уделов, в ведомстве учреждений императрицы Марии и при Святейшем Синоде имеются свои особые контрольные учреждения.
Лекция III
Бюджет, или государственная роспись. — Понятие о бюджете и его необходимость, — История и значение бюджетов. — Требования хорошего бюджета. — Порядок составления, рассмотрения и исполнения бюджета. — Специализация бюджета. — Отчет об исполнении бюджета. — Сверхсметные кредиты.
Для осуществления своих задач современное государство нуждается в личной службе своих подданных и в материальных средствах. Личная служба — исполнение воинской повинности, обязанностей присяжного заседателя — отбывается подданными по долгу гражданина обязательно и без вознаграждения. Но рядом с этой обязательной безвозмездной службой государство пользуется и добровольными услугами целой массы лиц, получающих уже за это определенное вознаграждение в виде постоянного жалованья и других денежных выдач. Кроме того, государство нуждается в очень многих предметах — казенных зданиях, крепостях, кораблях, пушках, ружьях, предметах материального снаряжения войск и т. п. Для оплаты жалованья служащих и для приобретения необходимых ему материальных предметов современное государство имеет надобность в значительных денежных средствах и потому вынуждено вести сложное финансовое хозяйство. Сущность этого хозяйства сводится к тому, чтобы удовлетворить возможно лучше и полнее назревшие потребности, израсходовать на это возможно меньше материальных средств. Очевидно, для достижения этой цели необходим прежде всего строгий и подробный учет потребностей и выяснение всех имеющихся для удовлетворения их ресурсов. Такой подсчет средств и потребностей или составление сметы ожидаемых доходов и расходов является необходимым, как мы это уже указывали, во всяком правильном и сколько-нибудь сложном хозяйстве; но в хозяйстве современного государства без такого подсчета, без сметы, обойтись уже прямо невозможно.
Раньше было упомянуто, что современное государство получает главную часть своих доходов путем принудительного взыскания с подданных известной части их дохода или имущества, т. е. посредством взимания с них разного рода налогов и сборов. Но при безграничности государственных задач потребности его собственно беспредельны. И если бы современное государство решилось на полное и немедленное их удовлетворение и, пользуясь своей принудительной властью, начало усиливать свои доходы путем возвышения налогов и сборов, то очень скоро оно могло бы истощить платежные силы своих подданных, затронув налогом ту часть народного дохода, которая необходима для восстановления народного капитала, затрачиваемого в процессе производства. За этим пределом началось бы уже не увеличение, а прогрессивное уменьшение доходов государства, и оно силой вещей принуждено было бы остановиться в дальнейшем преследовании своих безграничных задач. Вместе с тем платежным силам народа был бы нанесен непоправимый ущерб, и вся страна вместо развития и прогресса обречена бьша бы на упадок и обеднение. Доводить страну до такого положения не решится, очевидно, ни одно сколько-нибудь предусмотрительное правительство. Поэтому-то во всех современных государствах и приобрело такое крупное государственное значение составление государственной сметы, или росписи доходов и расходов, при обсуждении которой в подлежащих ведомствах и в высших законодательных учреждениях страны тщательно взвешиваются назревшие потребности и выясняются те максимальные средства, которые могли бы быть взяты у народа для его удовлетворения. Составленная финансовым управлением на определенный период времени роспись (смета) ожидаемых доходов и предстоящих расходов, рассмотренная законодательным органом и утвержденная верховной властью, носит название бюджет.
Слово «бюджет» (budget) заимствовано из Англии и происходит от латинского bulga — кожаный мешок. В старину в Англии канцлер казначейства при произнесении в парламенте речи, налагавшей план и смету будущих доходов и расходов, открывал свой кожаный портфель, или мешок с деньгами и документами; отсюда эта речь получила название budget, которое затем перешло и в другие страны, означая собой государственную смету или роспись.
Появление государственных бюджетов относится еще к средним векам. Как известно, средневековые государства добывали свои доходы главным образом путем частно-хозяйственной деятельности, преимущественно от эксплуатации государственных имуществ. Платеж постоянных сборов или налогов считался по понятиям средневекового гражданина несовместимым с положением свободного человека, и определенные оброки установлены были лишь с крепостных людей. Если же государю не хватало его собственных средств на содержание двора и войска, то феодальные владельцы — светские и духовные, — а также и горожане (третье сословие) приходили своими средствами на помощь суверену как бы добровольно. Для этого королевский министр излагал перед сословными чинами финансовое положение государства, убеждая их в необходимости дарования субсидий государю. Впоследствии усилившаяся королевская власть пыталась сама устанавливать сборы и налоги с подданных, но это вело к возмущениям и революционным попыткам, и борьба за бюджетное право — за право устанавливать налоги и определять предметы расходов — послужила на Западе почвой для усиления конституционных стремлений, пока в нынешнем веке не привела к учреждению почти во всех государствах парламентского образа правления. В Англии бюджетное право было признано за парламентом еще при Стюартах в XVII веке. С этого времени государственные бюджеты Англии становятся гласными и публикуются во всеобщее сведение. В прочих континентальных государствах государственные росписи составлялись и в период существования абсолютных монархий, как внутренняя мера для обеспечения необходимого порядка в финансовом управлении; но росписи эти сохранялись в строгой тайне, как и все, что относилось до государственных финансов. Только в течение XIX столетия, с окончательным упрочением парламентского режима на Западе, восторжествовало начало гласности в бюджете.
