В удельное время кормы вообще взимались натурой: так, рождественского корма наместнику белозерскому по уставной грамоте 1488 г. с каждой сохи (без различия разрядов) шло по полти мяса (полоть — десятая часть говяжьего стяга), по 10 печеных хлебов, по бочке овса. Подобные же кормы, только в уменьшенных размерах, шли волостелям, тиунам и прочим подчиненным агентам управления. Кормы — окладные сборы, взимавшиеся в определенном постоянном размере, по окладу. Другим, не менее обильным источником дохода для кормленщиков были сборы неокладные, пошлины, к которым причислялись и пени за преступления. Правительственная деятельность областных управителей ограничивалась собственно делами полицейскими и судебными, раскрытием преступлений, преследованием преступников и судом по делам уголовным и гражданским. Потому и пошлины были: 1) судебные, которые составляли или известный процент (например, 10% с суммы иска), или противень против исцова, т. е. пеню с виноватого, равнявшуюся сумме самого иска, 2) таможенные — с продаваемых товаров, 3) свадебные, взимавшиеся при выдаче замуж обывательницы в пределах округа или за его пределы: в первом случае кормленщик получал свадебный убрус (платок), во втором — выводную куницу (мех). Ограничимся одним примером, хотя и довольно исключительным, чтобы составить себе приблизительное понятие о доходности кормлений.
В московское время натуральные кормы были переложены на деньги, как это и сделано в упомянутой белозерской уставной грамоте. В 1528 г. служилому человеку Кобякову дана была в кормление волость Сольца Малая, занимавшаяся солеварением. В жалованной грамоте волостелю перечислено до 14 доходных статей, кормов и пошлин, не считая въезжего корма. Почти все доходы здесь переложены на деньги. По минимальному расчету на наши деньги, где такой расчет возможен, волостель получал в год только с кормовых статей около 1350 рублей: это едва ли составляло и половину дохода. Впрочем, кормленщик, по крайней мере, в дворцовых волостях, взимал все поборы не исключительно на себя: доля их шла в казну в пользу князя и центральных управителей, бояр введенных, которые также пользовались доходами от своих должностей. На это указывает духовная грамота великого князя московского Семена Гордого: отказывая весь свой удел своей княгине, завещатель делает распоряжение, чтобы его бояре, которые останутся на службе у его княгини и будут править волостями, отдавали ей половину доходов с управляемых ими округов.
Значение кормлений. Наместничества давались обыкновенно более знатным служилым людям, боярам, волостельства — людям менее родовитым из слуг вольных. Кормление — не вознаграждение за правительственный труд, а награда за службу придворную и военную, какая лежала на служилом человеке и отправлялась безмездно: управление городом или волостью не считалось службой. Такая награда была одним из средств содержания служилого человека и отличалась от должностного жалованья в нашем смысле тем, что получалась прямо с населения, которым правил кормленщик, а не выдавалась из общих доходов государственной казны. Некогда кормленщики, вероятно, сами и собирали свои кормы, для чего в урочное время, в назначенные праздники, объезжали свои округа, как в первые века нашей истории делали князья и их областные наместники, отправляясь на полюдье. Нам с нашими общественными понятиями не легко уже вникнуть в смысл и характер кормовых правительственных должностей удельного времени, носивших столь режущее наш слух название. Впрочем, наглядным образчиком этих старинных административных объездов могут служить знакомые нам праздничные хождения духовенства по приходам, также идущие из глубокой старины и совершающиеся почти в те же праздники.
Кормления отвечали господствовавшему тогда натуральному хозяйству и служебному положению служилых людей, как и их общественным понятиям. При сосредоточении сборов, назначенных на содержание местного управления, уездные казначейства превратились бы в склады мяса, печеного хлеба и сена: все это портилось бы прежде, чем успевало попасть в руки потребителя. По той же причине и при недостатке денежных знаков периодическое вознаграждение — от времени до времени — было удобнее постоянного краткосрочного. Истратившись на службе, покормится наместник или волостель в уезде год или два, пополнит свои «животы» и с восстановленным достатком вернется в столицу служить, исполнять бездоходные военные и другие поручения государя в ожидании новой кормовой очереди. Удельное кормление, как и нынешнее жалованье, было средством для службы; но была существенная разница в тогдашнем и нынешнем взгляде на отношение этого средства к самой деятельности, с которой оно связывалось. Для кормленщика его правительственные действия служили только поводом к получению дохода, составлявшего настоящую цель кормления. И нынешний служащий обычно расположен смотреть на свой оклад как на действительную цель своей службы, а на служебные труды свои только как на предлог к получению оклада. Но над этим низменным ремесленным взглядом на оклад высится официальная идея самой службы как служения общему благу, народным нуждам и интересам, а должностной оклад — только служебно-цензовое вознаграждение за труд, знание, время и издержки, какие в требуемой по штату мере служащий приносит в жертву государю и отечеству, как и всякий гражданин косвенно по мере сил жертвует тем же в виде налогов.
Приказы. Удельное управление по отношению, какое существовало в нем между центром и областью, не подходит ни под один из основных административных порядков: это не была ни централизация, ни местное самоуправление. Деятельность местных земских властей остается мало заметной и еще менее влиятельной при наместниках и волостелях, которым князь передавал чуть не всю свою власть над двумя разрядами земель в княжестве без отчета, контроля и устава, так что центр, заведуя собственно только одним из трех разрядов земель, сам являлся тоже как бы областью, которая находила свою связь с прочими областями только в лице князя. Но по мере того как Московское княжество превращалось в великорусское государство, в нем усложнялись и административные задачи, а вместе с тем все живее ощущались неудобства удельного порядка; то и другое должно было изменить управление как в центре, так и в области. Перестройка центрального управления началась с дворцовых ведомств. Эти ведомства были собственно единоличные и временные правительственные поручения: каждое из них управлялось тем или другим лицом, боярином введенным, которому князь поручал, «приказывал» известную часть своего дворцового хозяйства. Эти единоличные поручения главных приказчиков теперь и превратились в сложные и постоянные присутственные места, получившие название изб или приказов. Это было нечто вроде современных министерств или департаментов, на какие делятся министерства.
Судебник 1497 г. изображает приказы в самый момент их превращения из личных поручений в учреждения, в постоянные ведомства. Он предписывает судить боярам и окольничим, а на суде у них быть дьякам, а «посулов» не брать ни от суда, ни от «печалования», т. е. от частного ходатайства или услуги помимо суда, предписывает давать управу всякому «жалобнику», ищущему управы, а кого управить «непригоже», т. е. кого рассудить судья не вправе, о том сказать великому князю или отослать его к тому судье, «которому которые люди приказаны ведати». Судьи — начальники приказов, как они и после назывались. У каждого судьи свой дьяк, секретарь, разумеется, с подьячими, т. е. своя канцелярия и свои люди, т. е. дела, которые ему приказано ведать, свое ведомство. Отмечено и отношение приказов к верховной власти: дело, превышавшее компетенцию судьи, требовавшее законодательного решения, докладывалось великому князю, как законодательной власти. Но и в Судебнике еще не сгладились следы прежнего порядка временных личных поручений. Он запрещает судье приказа оставаться тем, чем он был еще недавно, властным ходатаем по частным делам за условленное вознаграждение: посул — посулить, обещать. Дела, подлежавшие суду великого князя, по статье Судебника могли разрешаться лицами, «кому князь великий велит»: это, очевидно, удельные приказчики ad hoc, на данный случай. Так Судебник 1497 г. довольно определительно указывает эпоху возникновения первых приказов, время, когда совершился переход от управления посредством лиц к управлению посредством учреждений. Впрочем, этот переход не был резкой заменой одного порядка администрации другим, основанным на иных началах. Перемена носила более технический, точнее, бюрократический характер, чем политический: приказы были постепенным развитием, осложнением дворцовых ведомств.
