В Федеральном законе «О техническом регулировании» предусматривается процедура разработки, опубликования и публичного обсуждения проекта технического регламента, опубликования уведомления о разработке и внесении в Государственную Думу РФ, рассмотрения, экспертизы и принятия федерального закона о техническом регламенте в Федеральном Собрании РФ.
Одновременно, можно отметить, что градостроительный регламент не определяет правовой режим недр, который регулируется Законом РФ от 21 февраля 1992 года «О недрах»,[108] в соответствии с которым недрами признаются часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоёмов и водостоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Этим же Законом РФ «О недрах» установлены условия застройки и землепользования на площадях залегания полезных ископаемых. В связи с этим проектирование и строительство населённых пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешается только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.
Использование градостроительных регламентов в строительном комплексе и правовое регулирование обеспечивают соблюдение собственниками земельных участков требования градостроительных регламентов. В соответствии с ГрК РФ градостроительный регламент устанавливается для каждой территориальной зоны индивидуально, с учётом особенностей зоны расположения и развития, а также возможностей территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).[109]
Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент, который определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений и сооружений. В то же время анализ норм ГрК РФ показывает, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (п. 7 ст. 36 ГрК РФ).
При определении градостроительного регламента учитывается функциональное зонирование (в том числе с выделением земель инфраструктуры и целевого назначения и существующей градостроительной информации), а также градоэкономическое, историко-градостроительное и градоэкологическое зонирование.
При установлении территориальных зон учитываются различные факторы, предусмотренные п. 1–6 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ, где конкретизируются правила землепользования и застройки границы территориальных зон с учётом:
1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;
2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;
3) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.
Как видно из ст. 34 ГрК РФ правила землепользования и застройки границ территориальных зон имеют различную степень обязательности. Так, например, при установлении территориальных зон обязательны требования относящиеся к п. 1 и 2. Что касается требования п. 3 связанного с причинением вреда объектам капитального строительства, то они носят рекомендательный характер и могут не учитываться при установлении территориальных зон.[110]
В результате градостроительного зонирования как одного из видов градостроительного регламента могут быть установлены жилые, общественно-деловые, производственные зоны, инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент, который определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.[111]
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым видом использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.
В результате исследования можно сделать вывод, что система градостроительных регламентов требует корректировки на уровне местных градостроительных уставов или кодексов (городов и регионов), в содержание которых должны быть внесены отдельные виды территорий с особым порядком разработки и принятия градостроительного регламента в соответствии с их общественной ценностью и значимостью.
Имеющиеся на сегодняшний день правовые акты, регулирующие рассматриваемый вопрос, несовершенны. В связи с этим, по мнению автора, представляется необходимым объединить все органы государственной экспертизы, включая экологическую. Кроме того постановлением Правительства РФ необходимо ввести процедуру единого порядка прохождения процедуры экспертизы, одновременно передав полномочия по установлению порядка разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации от Минрегиона России Правительству РФ.[112]
Подобное предложение уже было высказано в 2003 году.[113] Однако данное предложение так и не нашло отражение ни в одном из законодательных актов последних лет, касающихся сферы строительства, в том числе и в новом Градостроительном кодексе РФ.
Замыкают рассматриваемую систему подзаконных актов градостроительной деятельности так называемые локальные нормативно-правовые акты, принимаемые в строительных предприятиях, учреждениях и организациях. Благодаря им указанные субъекты градостроительных отношений получают возможность конкретизировать и дополнять нормы законов, указов Президента, нормативно-правовых актов государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления применительно к специфике строительной организации.
Правотворческая деятельность в этом случае осуществляется их учредителями, органами управления или трудовыми коллективами. Перечень вопросов, по которым органы управления строительной организации могут принимать нормативно-правовые акты, порядок принятия таких актов закрепляется в уставе (положении) данной организации. Большие права в подготовке и принятии локальных актов предоставлены трудовому коллективу данной организации. В частности, он обладает правом принимать правила внутреннего распорядка, рассматривать проекты плановых заданий, определять перечень и порядок получения работниками строительных организаций социальных льгот из фондов трудового коллектива.
Как показывает проведённый нами анализ нормативных, локальных актов в ряде строительных организаций Самарской области[114] в сфере градостроительной деятельности наиболее широкое распространение имеют четыре вида нормативных договоров: соглашение, заключаемое между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; договор учредителей о создании строительной организации; договор, заключаемый между учредителем (учредителями) и строительной организацией; коллективный договор строительной организации.
В настоящее время Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут заключать специальные соглашения и договоры для передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти (например, Министерства регионального развития РФ), равно и наоборот – передачи части вопросов отнесённых к ведению субъектов Российской Федерации, на федеральный уровень. В значительной части таких договоров и соглашений имеются нормы о перераспределении полномочий в сфере градостроительной деятельности между Федерацией и её субъектами. В отдельных случаях принимаются и специальные договоры и соглашения.
