24 сентября 1997 г. в рамках 52-й сессии Генеральной ассамблеи (ГА) ООН состоялось заседание Контактной группы (КГ) на уровне министров иностранных дел. Обсуждались меры воздействия на Сербию. Тема знакомая, роли привычные. США, как всегда, занимают самую жесткую позицию: к Белграду надо применить архисуровые меры, вплоть до введения экономических санкций. Позиция России скорее нерешительная: мы против санкций, против невыдачи виз лицам, ответственным за события в крае, против наложения моратория на кредитование, но готовы принять меры воздействия в случае, если вопрос не будет решаться. Для Югославии, которая привыкла к единству мнений в КГ, такая позиция означала скорее поддержку американской точки зрения, чем проявление стремления к объективности. В «Сообщении о Косове», подписанном членами КГ, подчеркива лось, что власти Белграда «не могут противостоять международным стандартам и не ожидать серьезных последствий». События в крае назывались «насилием», «убийством», отмечалось, что Гаагский трибунал уже работает по этим вопросам. Наблюдателей предложили разместить не только в Косове, но и в Санджаке, и в Воеводине. Е. М. Примаков, принимавший участие в заседании КГ 24 сентября 1997 г., полагает, что Заявление КГ было сбалансированным: «В нём признавался внутренний характер конфликта и выражалась озабоченность в связи с неурегулированностью положения»[137]. Было единогласно принято заявление, в котором выражалась тревога в связи с возможным развитием событий, содержался призыв к примирению и обращение к Белграду, «который нёс ответственность за безопасность в крае. Мы голосовали за эту резолюцию, так как она исходила из того, что косовская проблема — внутренняя для Югославии, и выражалась озабоченность в связи с неурегулированностью положения»[138]. В то время позиция России состояла из трех элементов: во-первых, Косово — внутреннее дело Югославии; во-вторых, о выходе края из состава Югославии не может быть и речи; в-третьих, необходимо прекращение враждебных действий и начало переговоров о статусе Косова в Югославии[139]. Однако российские дипломаты в этой игре не смогли увидеть истинную подоплёку событий и пристального отношения к ним международных организаций, раскрыть шаблонность поступков, которые вели к наказанию — как всегда — одной стороны.
В начале декабря 1997 г. косовская тема неожиданно возникла на заседании Совета по выполнению Дейтонских соглашений по Боснии и Герцеговине, проходившего в Германии. Совет призвал стороны воздержаться от действий, которые могли бы усугубить существующие трудности; и приложить все усилия для поиска взаимоприемлемых решений путем ответственного диалога. Это вызвало негативную реакцию югославской делегации, заявившей, что, с одной стороны, проблема Косова не была предметом обсуждения в Дейтоне, а с другой, она является внутренним делом Югославии, поэтому не может рассматриваться данной организацией. Югославская делегация в знак протеста против продолжающегося обсуждения темы Косова покинула Бонн.
Как пишет С. Тэлботт, Б. Клинтон размышлял над грядущим противостоянием с Милошевичем начиная со второй половины 90-х гг., поскольку был убеждён, что «претензии Милошевича на суверенитет не перевешивали права международного сообщества остановить уничтожение и изгнание целого сегмента его населения». Речь шла об албанцах, которых, по мнению Вашингтона, массово и систематически преследовал режим Милошевича, что «представляло собой нескончаемое преступление против человечности». В этом противостоянии Б. Клинтон рассчитывал на помощь России. Каким бы ни было это партнёрство, оно было ему необходимо по двум причинам: такое сотрудничество подкрепляло любое политическое давление США на Белград и делало Россию сторонником США «против новых угроз миру во всем мире»[140]. Даже когда позиция России в конце 1998 г. — начале 1999 г. стала ясной (Москва решительно возражала против бомбёжек Югославии), это никак не повлияло на решимость Клинтона закончить планируемую операцию. Его логика была железной: «Российское правительство в своем отчаянном стремлении не допустить натовских бомбежек лишь убеждает Милошевича, что убийства сойдут ему с рук. А значит, вероятность вмешательства НАТО, которого так боятся русские, только возрастает»[141]. Клинтон пытался обсудить свои планы с Ельциным на обеих встречах 1998 года — в середине мая в Бирмингеме и в начале сентября в Москве, — но ничего не добился. Ельцина тревожили собственные беды, и к конфликту на Балканах он относился как к лишнему раздражителю. Но в то же время Ельцин не противился тому, о чём говорил Клинтон. Однако когда премьер-министром стал Евгений Примаков, американцы заметили, как сменился тон русских. Поняв, что США готовы применить силу против Югославии, «русские с именем Ельцина на знамени неожиданно пошли в яростное дипломатическое наступление, стараясь отвратить натовские бомбардировки»[142]. За всеми этими вербальными играми прослеживается одно: план воздушной операции против Югославии уже разработан и должен быть осуществлён, с Россией или без неё. Просто с ней было бы намного легче. С приближением намеченной даты американцы уверились в том, что «в конечном итоге Россия перестала блокировать вмешательство НАТО в косовский конфликт и просто умыла руки. Было видно, что раздражение Москвы своим белградским клиентом растёт»[143].
В январе 1998 г. Парламентская ассамблея Совета Европы приняла резолюцию о ситуации в СРЮ, особо остановившись на событиях в Косове. Этому же вопросу было посвящено заседание парламента ОБСЕ. Совет министров ЕС принял специальную декларацию по Косову. В это же время в Приштине и Белграде с визитом находился спецпредставитель США на Балканах Роберт Гелбард. Он привез С. Милошевичу предложения о ряде уступок со стороны США в обмен на уступки в отношении албанцев Косова. Среди них — организация чартерных рейсов югославских самолетов в США, открытие консульства СРЮ в США, увеличение уровня югославского представительства в ООН, возможность участия в Пакте стабильности для Юго-Восточной Европы. В Москве 25 февраля состоялось заседание Контактной группы на уровне политических директоров, которые занимаются проблемами Косова. В марте Белград посетили министры иностранных дел Франции и Германии, предложившие свой проект урегулирования проблемы.
Позиция России. С изменением руководства МИД и назначением на должность министра иностранных дел Е. М. Примакова в начале 1996 г. начинают вырисовываться новые параметры внешней политики России. Столкнувшись с последствиями политики Козырева, Е. М. Примаков уже в марте 1996 г. заявил об «активной политике по всем азимутам», целями которой были: создать наиболее благоприятные условия для того, чтобы сохранялась целостность России; играть роль контрбаланса тех негативных тенденций, которые проявляются в международных делах; пытаться сбалансировать неблагоприятные моменты, которые проистекают из главенствующей роли только одной державы в мировом международном процессе при переходе от двухполюсного мира к многополюсному; гасить те дестабилизирующие факторы, которые есть в мире, активно участвовать в ликвидации конфликтных ситуаций[144].
В августе 1996 г. министр впервые заговорил о национальных интересах России. Е. М. Примаков отметил, что необходимо «отстаивать национальные интересы России, идя даже на разногласия, предположим, с США, — но в рамках партнерства, не сползая к конфронтации». Министр выразил недовольство складывающейся системой главенства одной державы в системе международных отношений, когда право миловать и казнить принадлежит только одной стране. Он подчеркнул, что «двухполюсный мир ранее соперничавших двух сверхдержав и блоков должен эволюционировать не к однополюсному под командой США, а к многополюсному, где у России больше манёвра для защиты национальных интересов»[145]. Эти тезисы отражали поиск новых ориентиров во внешней политике нашего государства, но Балканы пока в ней не занимали определенного места.
С упрочением позиций Е. М. Примакова его внешнеполитическая концепция становилась все более рельефной. Достаточно широкие рамки этой концепции он обозначил 28 апреля 1998 г. в докладе на научной конференции «Юбилейные Горчаковские чтения», определив её как «рациональный прагматизм». По его мнению, России по плечу активная внешняя политика, которая должна быть многовекторной и не ограничивающейся одним направлением. Россия должна играть роль одного из ведущих государств на международной арене и стремиться к сохранению и укреплению международной стабильности и безопасности, не соглашаясь с миропорядком, определяемым одной державой. Вместо маневрирования между великими державами, отжившими свой век, вместо создания коалиций, Россия должна добиваться конструктивных партнерских отношений со всеми образующимися мировыми полюсами. Отношения с США, которым придается большое значение, считал министр, должны строиться на взаимовыгодных условиях. «Наша страна не может при этом отказываться от равноправного и взаимовыгодного партнерства с ними, игнорировать и не защищать свои интересы, приносить в жертву накопленные за всю историю России позитивные ценности и традиции, в том числе и в имперский, и в советский периоды»[146]. Е. Примаков образно выразился о желании российской дипломатии «вспахивать поля совпадающих интересов». Целью новых ориентиров внешней политики России должно стать, по словам министра, укрепление территориальной целостности страны.
