КПД нормативной базы в стране и стратегия ГЧП
Вопрос, касающийся уровня развития законодательства в сфере ГЧП, тоже не вполне однозначен. С одной стороны, верно утверждение о том, что количество нормативно разрешенного в стране инструментария не дотягивает до уровня сопоставимых стран. Поэтому в сфере ГЧП, как и во многих других, модно постоянно говорить о том, что законодательства недостаточно. С другой стороны, даже то, что разрешено на настоящий момент (я уж не говорю о ближайших поправках и новых актах), имеет гораздо больший потенциал, чем по факту используется. На основе даже действующего законодательства можно делать гораздо больше разновидностей проектов, чем принято считать.
Проблема в том, что за последние годы в нашей стране во многих сферах появился и окреп синдром «юридического иждивенчества»[7].
Вместо того чтобы сложить воедино 10–20 законов, которые приводят к юридической допустимости того или иного инвестиционного проекта, стороны процесса зачастую ожидают появления какого-то федерального закона ну или как минимум акта правительства, которое на 100 % описывает потребности именно их инвестиционного проекта. И чем крупнее проект, тем больше ожидания получить такой индивидуальный акт. Конечно, в ряде случаев такие ожидания и оправданны, и соответствуют мировой практике. Но это иногда, а не всегда.
Как мы понимаем, в большинстве случаев это объективно невозможно. Но навыки синтеза возможностей законодательства под конкретный проект не вполне удаются многим инициаторам проектов (снова возвращаемся к вопросу об экспертизе и компетенциях), приводя их в итоге к ошибочному мнению о том, что реализация конкретного проекта невозможна.
Именно поэтому на вопрос о том, нужно ли законодательное расширение инструментов ГЧП, я всегда отвечаю, что «да». На вопрос о том, можно ли в рамках действующего законодательства делать разного рода проекты, – тоже «да». И по моему мнению, эти два ответа не противоречат друг другу.
Мы еще не исчерпали возможностей действующих законов. Они позволяют сделать гораздо больше, чем те сто с лишним ГЧП-проектов, которые запущены. Но и не вижу особых минусов в том, что будет расширен список дозволенных законом инструментов. Я лишь говорю о том, что как предыдущее законодательство использовалось не на полную мощность, так и с новым будет происходить так же. Поэтому всплеск инвестиций в инфраструктуру может произойти, но сейчас он ограничен по большей части вовсе не законодательством.
Неофициальной датой рождения ГЧП в России можно считать 2005 г., когда была принята первая редакция закона о концессиях. Выходит, что 2015 г. – юбилей ГЧП. За эти десять лет наш юбиляр перестал восприниматься как что-то инопланетное и чуждое нашей экономике. Но, несмотря на явный интерес всех участников рынка, включая различных регуляторов, число проектов пока не создало критическую массу для того, чтобы говорить об уже окончательно сложившемся рынке.
Нынешний концессионный закон определяет инвестиционные модели, виды проектов, закладывает основы взаимодействия участников между собой и с финансовыми институтами, регулирует значительное количество процедурно-конкурсных и содержательных аспектов взаимодействия сторон при реализации проекта. При этом горячими головами периодически предлагаются какие-то изменения, которые по существу выхолащивают возможности его инструментария. Справедливости ради стоит отметить: несмотря на такой интерес к этому закону, совсем критичные изменения в него в итоге не пропускались. Обычно только перед лицом такой угрозы многие участники рынка, если не все, в состоянии объединиться, чтобы блокировать появившиеся на горизонте зачастую странные, затрудняющие штатное применение закона тексты поправок в него.
Некоторое время назад подавляющее большинство регионов были увлечены принятием региональных законов о ГЧП. Если кратко, то нигде, кроме Санкт-Петербурга, это толком не сработало. Собственно, остальные региональные законы были в основном калькой с питерского.
Диагноз такой «мертворожденности» легко установить: все регионы уникальны, у каждого – своя потребность в разного рода проектах. Сначала необходимо определить список проектов, которые хочется реализовать посредством этого закона, потом прикинуть необходимый инструментарий и уже в конце прописать под выявленные потребности текст. В обратную сторону логика не работает, что доказано практикой нескольких десятков неработающих законов в разных регионах.
Очевидно, в качестве альтернативы стоит присмотреться к непросто проходящему через Государственную думу законопроекту, регулирующему ГЧП на федеральном уровне. В случае его принятия (а целесообразность этого уже вроде никем не оспаривается) будут деблокированы дополнительные инвестиционные мощности, которые сейчас заперты и не могут поступать на инфраструктурный рынок. Если закон будет принят в 2014–2015 гг., то спустя один-два года он сможет раза в два увеличить количество предложения проектов на рынке.
Одна из проблем, которая существенно тормозит процесс, – отсутствие национальной ГЧП-стратегии. Нет предложения от государства, списка проектов, его предполагаемых обязательств и иных показателей. Инвесторы не могут строить долгосрочных планов по входу в конкурсы и проекты, а властям непонятно, что именно в законодательстве необходимо корректировать, какие инструменты вкраплять в законы для того, чтобы наиболее эффективным образом мобилизовать частное соинвестирование в проекты.
Количество текущих проектов
В России на настоящий момент не существует достоверной статистики по запущенным проектам. С одной стороны, это связано с расплывчатостью термина «ГЧП» и оптимистичными подсчетами ключевых участников рынка – в основном когда необходимо сдать публичный доклад или отчет в госорганы. С другой – что стороны, как только пройдут стадию публичного конкурса, тут же вспоминают поговорку «Деньги любят тишину». С третьей – что никто особо не озадачивался необходимостью проанализировать итоги проектов на разных стадиях.
Представляется, что достоверная статистика у нас появится только в тот момент, когда государство или частные участники рынка поймут для себя преимущества анализа сложностей продвижения проектов и итогов их реализации. В таком случае экономическая мотивация сравнительно быстро приведет нас к тому, что необходимо заниматься на национальном уровне скрупулезным анализом и обобщением данных.
В настоящий момент подобной информацией обладают в основном наиболее продвинутые участники рынка, и нельзя сказать, что используют эти данные они для общественного блага, а не для того, чтобы переигрывать конкурентов. Впрочем, это естественное и непредосудительное желание. Правда, тормозящее развитие рынка, но развитие национальной инфраструктуры инвестиций в инфраструктуру – задача все-таки в основном государства.
Пользуясь экспертными количественными данными о рынке инфраструктуры, можно прокомментировать следующие цифры. Во-первых, за последние пять – семь лет рынок слышал примерно о 500–600 проектах, в отношении которых в релизах или из уст больших руководителей звучало, что они «будут реализовываться на основе ГЧП». Начальство явно дезинформировали те, кто готовил речи. В половине случаев эти проекты не имели никакого отношения к ГЧП даже на уровне замысла. В основном априори непроходными они были по критериям предлагаемого к использованию инструментария или же долгосрочности отношений между сторонами. Еще чаще их подводил критерий соответствия процедурной инвестиционно-конкурсной механики и, следовательно, итоговой формы фиксации отношений между сторонами.
Из оставшихся 250–300 проектов, которые могли бы стать ГЧП, значительная часть также не дошла до конкурсной стадии. Причин «схода с дистанции» весьма много. Остается порядка 120–140 проектов, которые были заявлены как ГЧП и которые только запущены в реализацию или уже прошли стадию финансового закрытия.
Оценки некоторых аналитиков еще более пессимистичны. В исследовании «Центра развития ГЧП» 2013–2014 гг. в разделе «Практика применения концессионных соглашений для развития инфраструктуры в России» упоминается о 79 проектах. Из них коммунальная, социальная, энергетическая инфраструктура – 58 проектов и 21 – транспортная. И это при том, что в обзор включен ряд анонсированных, но пока не запущенных проектов, тех, по которым не пройдена стадия начала или окончания публичного конкурса или финансового закрытия.
Поскольку концессия пока один из наиболее «раскрученных» ГЧП инструментов, то представляется, что оценка общего количества в 120–140 заявленных реалистичных проектов ГЧП выглядит более-менее правдивой. И это за десять лет. Текущее предложение на рынке таково.
Сравнение отечественных и иностранных текущих количественных показателей
