Реформы Просвещенного абсолютизма в Австрии, подобно другим сходным преобразованиям, имели своей целью расширение государственного вмешательства в социально- экономические отношения, что выступало одновременно и как средство преобразования. В этом отношении характерны такие мероприятия государства, как ослабление и фактическая ликвидация крепостного права (замененного обязанностью отбывать повинности помещикам), ограничение роли церкви, превращение духовенства в государственных чиновников, конфискация имущества монастырей и насаждение политики веротерпимости, реформы суда и судопроизводства за счет устранения многих традиционных феодальных норм. Своеобразным итогом преобразовательной деятельности стала кодификация права в стране.
Указанные тенденции административного и политического развития появляются в Пруссии, начиная с реформ Фридриха-Вильгельма I, который реорганизовал весь исполнительный административный аппарат на центральном, провинциальном и местном уровнях112. Как показывает анализ социальной природы административных реформ в Пруссии, они являлись здесь (как и в России) своеобразным компромиссом между властью бюрократической монархии и юнкерской аристократии, которая, составляя костяк армии и местного управления, имела значительную реальную власть и влияние. В этой двойственности природы прусского абсолютизма состоит одна из причин раскола правящей олигархии, а также военно-полицейского характера прусской государственности. В период реформ первой трети XVIII в. особенно четко выступили различия групп, составляющих правящую элиту, – старой знати, новых людей (как правило, незнатного юнкерства, претендующего, однако, на видную роль в управлении), а также иностранных специалистов, главным образом французов – гугенотов, нахлынувших в страну после отмены в 1688 г. Нантского эдикта. В рассматриваемый период представители этой группы составляли около 30 % прусских военных офицеров113. Данное обстоятельство (различные источники комплектования) вело к столкновению интересов как внутри элиты, так и за ее пределами – в государственном аппарате. Введение коллегий рассматривается в этой связи как своеобразная попытка создания регулирующего механизма, направленного на унификацию управления и сглаживание конфликтных ситуаций в нем. Известным итогом реформ административного аппарата в Пруссии стало выявление противоречивых интересов различных социальных групп и попытки их примирения в новых учреждениях. Как и в России при Петре, старый порядок социальных (точнее, сословных) рангов вступал в ощутимое противоречие с новым подразделением чиновников на профессиональные ранги и титулы (чины). Долгое время продолжали сохраняться прежние («местнические») представления о приоритете знатности и происхождения над выслугой и компетентностью. Сохранение престижности аристократического происхождения способствовало консолидации социальной психологии верхов административного здания, но в то же время препятствовало проникновению в элиту новых людей. Известное изменение этого положения происходило за счет сознательной перемены государственной политики наград и кар, поощрений и пресечений – как, например, повышений в должности и награждений за выслугу лет, дисциплинарных взысканий за некомпетентность безотносительно к происхождению и т. д. Кроме того, престижность аристократизма вела к диффузии (слиянию) аристократического статуса и бюрократической верхушки.
Реформы Просвещенного абсолютизма в Пруссии были направлены на дальнейшую модернизацию государственности – ее централизацию, унификацию и рационализацию и продолжали в основных своих линиях реформы Фридриха-Вильгельма. C целью укрепления и увеличения армии, остававшейся главной заботой прусских государей, были (уже при Фридри- хе II) произведены реформы финансового ведомства, сбора налогов, которые непрерывно росли. За счет мобилизации всех материальных и людских ресурсов создавалась одна из сильнейших в Европе армий, позволившая Фридриху превратить государство в реальную международную силу. Характерная вообще для Просвещенного абсолютизма активная социальная политика нашла в Пруссии выражение в введении (в 1763 г.) всеобщего начального образования, ослаблении, а затем и отмене крепостного права, кодификации права, росте военного и полицейского контроля над обществом.
Все рассмотренные реформы в странах Восточной Европы были целенаправленной попыткой модернизации общества, его секуляризации и европеизации. Сравнительная постановка вопроса ставит нас перед возможностью другой интригующей параллели. Возможно ли отыскать аналоги рассмотренных реформ – перехода от традиционной к рациональной (бюрократической) организации власти и управления в современном мире, скажем, – в развивающихся странах, которые, как известно, также часто интерпретируются в контексте теории модернизации, догоняющего развития? Нам представляется, что на этот вопрос можно дать вполне положительный ответ.
При переходе от традиционных патриархальных устоев жизни к новым, порожденным индустриальной эпохой, происходит резкая ломка привычных структур, отношений, учреждений и ценностей. Наступает такой переходный период, когда общество как бы распадается на составляющие его части, сегменты, отдельные институты и идет постепенный процесс их интеграции в новые социальные отношения. Процесс этот, непосредственно связанный с модернизацией и европеизацией развивающихся стран, особенно интересен тем, что дает возможность проследить характер административных реформ в направлении рационализации. В связи с этим внимание обращается прежде всего на сам процесс трансформации цельных традиционных общественных организмов при переходе к индустриальному обществу за счет дифференциации и интеграции, расщепления общества на социальные слагаемые с последующим его воссозданием на новом уровне в более рационализированном виде114. При этом становится очевидной роль государства в проведении данной дифракции: оно может проводить политику сознательного разрушения традиционных институтов путем их взаимного расчленения и обособления и создания на их месте новых, отвечающих его (государства) потребности модернизации экономики и социальных структур. Ключевую роль в этом процессе признана играть бюрократия, которая планирует изменения, осмысливает их и осуществляет на практике.
Создание публичной администрации – решающий показатель усилий по консолидации государства в развивающихся странах. Действительно, в процессе национальной реконструкции бюрократия повсюду играет лидирующую роль. В странах, подобных Индии, где три четверти населения остается крестьянским, политическое сознание низко, а социальные отношения неразвиты, конфликты многообразны, – роль и ответственность администрации (бюрократии) особенно высока. Вообще, наблюдения, проведенные во многих развивающихся странах, показывают, что планируемые социальные изменения нуждаются в эффективной администрации, перспективном видении основных процессов и их результатов, а также в соответствующих навыках управления. В связи с этим большой самостоятельной проблемой в развивающихся странах является быстро меняющийся (в ходе реформ или революций) характер отношений административного аппарата и общества. В большинстве развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки процесс модернизации осуществляется через определенную и весьма устойчивую авторитарную власть. Ключевую роль в политике модернизации играют бюрократия и армия, которые приобретают высокую степень автономности в обществе, имея свободу маневра в условиях обострения противоречий в рядах правящих классов.
Бюрократия, как и всякая формальная организация, развивается в изменяющемся обществе: если общество имеет традиционную природу (традиционные ориентации, сословия, касты, община, семья, религия и пр.), то бюрократия (как рационально организованный слой) неизбежно вступает в конфликт с ним115. Отсюда – задача приспособления рационального аппарата к нерациональному материалу общества, вызванная этим потребность лучшего понимания ориентаций, ценностей и этики, которые определяют действия чиновничества. Этим отчасти объясняется стратификация и иерархия бюрократии, которая отражает структуру общества. Такое положение бюрократии как формальной организации в данном (традиционном) обществе определяет ее ориентацию на универсальный рационализм, формализм и обезличивание, хотя это сочетается с ориентацией данного слоя на профессиональный интерес, разделение труда, создание четкой иерархии власти и управления. Проводимые авторитарными режимами реформы административного аппарата призваны поэтому, как правило, превратить его с более эффективный инструмент социального регулирования, вмешательства в общественные отношения с целью «размягчения» традиционных структур и укрепления социальной опоры своей власти116.
