Однако, несмотря на «ручной» характер думы, результат процесса взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти не всегда легко предсказуем. Это в значительной степени обусловлено расколом городских элит в ходе предвыборной борьбы, который, по мнению наших информантов, отразился на процессах, протекающих в городской думе.
Несмотря на то что бывший мэр проиграл выборы, он постоянно присутствует и определенная часть депутатов связи с ним не теряет… Потому что когда конфликтные ситуации выплывают, то для них почва есть. И кто-то эти ситуации подогревает —
таково мнение одного из респондентов.
Несколько иную позицию в оценке роли городской думы занимает сам бывший мэр города. По его мнению, в настоящее время городская дума представляет собой чисто декоративный орган, а сентенции действующего главы администрации города о значимости думы как органа, принимающего важные решения, не имеют под собой оснований. Хотя бы потому, что ресурсы думы как политического института невелики:
На мой взгляд, коллективных органов, которые могут влиять на решения главы, в городе нет. Дума на главу влияет, но далеко не по всем вопросам. Глава – не коллективный человек. Все, что сейчас происходит в РФ, имеет зеркальное отражение применительно к городу. Сегодня исполнительные органы руководят всеми политическими структурами.
Почему это возможно? Ответ достаточно прост, продолжает он:
Те депутаты, которые сидят сегодня в городской думе, раскладываются на следующие составляющие: из 21 депутата – 3 подельника, 2 родственника… Вот сами ответьте себе на вопрос – может ли этот орган влиять на главу так серьезно, как это требуется, если он посадил в него своих людей?
Действительно, большая часть депутатов думы крайне пассивна; в думе нет крупных бизнес-игроков, которые в последние годы потеряли интерес к городской политике.
В свое время все руководители крупных предприятий были представлены в гордуме. Но сегодня что произошло? Зачем директору предприятия заявлять о себе в городе? Они ничего здесь для себя не отобьют и не решат… У крупного бизнеса интересы более высокого уровня, они реализуются не на уровне города… Потом очень сократили налоговую базу. Раньше в город шло около 20 налогов, и бизнесу было интересно, куда их налоги тратятся. Сейчас они отпустили рычаги, и все поменялось, —
убежден первый заместитель главы администрации города.
Пассивность определенной части думы и ее готовность плыть по течению в фарватере главы администрации города обусловлены и отсутствием у депутатов должной мотивации для осуществления своей законотворческой деятельности, если она непосредственно не касается их бизнеса или иных интересов.
Наши депутаты (созыв от созыва) не сильно отличаются. Но все они не горят желанием защищать город и его население. И понятно почему, они шли туда со своими интересами, они их и реализуют. Когда налог на землю обсуждают, вот тогда все депутаты мобилизованы… Это все… они три часа обсуждают, по косточкам все разложат… А когда надо добавить денег в здравоохранение, тогда молчок, —
оценивает деятельность депутатов заместитель главы города по социальным вопросам.
Не следует забывать, что их экономические интересы лежат в крае, а не в городе. Зачем им здесь во все вникать, так и сидят в думе на всякий случай, —
размышляет один из действующих депутатов настоящего созыва.
Близкую характеристику городской думе дает и глава аппарата районной администрации:
Я видел представительный орган трех созывов. Я принимал участие в различных заседаниях. Последняя дума – она никакая, ни вреда ни пользы… Если депутатами задаются вопросы, то это делается либо для того, чтобы показать свою значимость, либо для того, чтобы повлиять на решение в определенных интересах бизнес-структур либо каких-то отдельных граждан. Но так, чтобы представлять позиции граждан в целом, этого нет.
Таким образом, выстроенные главой администрации города отношения с депутатским корпусом свидетельствуют о явном властном дисбалансе в пользу исполнительной власти, что естественным образом снижает потенциал местной политической системы по блокированию неадекватных (с точки зрения сообщества) политических решений и действий. Однако респонденты не склонны преувеличивать данную опасность, полагая, что до настоящего времени в политике главы администрации города не наблюдалось очевидных провалов и злоупотреблений.
У главы администрации абсолютно дурных начинаний нет. Город меняется, пройдите по центру, и вы это увидите… Мало кто из дотационных городов может себе это позволить. Он умеет убеждать, и у него есть определенное целеполагание… Когда он начинает говорить, то он может убедить в необходимости реализации своих целей, —
убежден один из депутатов.
Несмотря на пассивность и низкую мотивацию депутатской деятельности, роль городской думы не следует недооценивать. Городская дума – это публичный и легитимный орган власти, на этой площадке решаются важные для города вопросы; поэтому на достижение стабильности и предсказуемости в деятельности думы глава администрации города согласен тратить массу собственных сил и ресурсов. Наши респонденты отмечают, что в ряде случаев в думе вполне успешно осуществлялись переговоры с различными группами интересов, в частности с бизнесом.
У нас в думе долго шли переговоры. Мы были единственной территорией, где мы учитывали мнение предпринимателей о едином налоге. И пытались не зарезать курицу, которая несет золотые яйца. И в то же время сохранить эти золотые яйца. Для бюджета. Мы выстроили площадку переговоров и не пошли по принципу: ободрать их как липку. Как это делали на других территориях, —
замечает один из респондентов.
В целом ситуация в городе X показывает, что стабильные отношения между исполнительной и представительной ветвями локальной публичной власти с элементами очевидного доминирования первой над второй не являются автоматическим следствием неравенства ресурсов, а во многом сложились в результате умелой политики главы администрации города.
Другой очевидный вывод заключается в том, что претензия на успешное пребывание на данном посту и стабильное доминирование над легислатурой предполагают серьезную предварительную работу по формированию необходимой базы поддержки в думе. Несмотря на видимую легкость в управлении думой, торг и нахождение компромиссов с депутатами представляют проблему; поэтому необходимо иметь «подушку безопасности» в виде определенного числа лояльных депутатов.
«Торг с позиции силы» представляется вполне естественной формой взаимоотношений между исполнительными и представительными структурами муниципальной власти. На наш взгляд, данная модель взаимоотношений может оказаться распространенной в тех сообществах, где у элиты исполнительной власти нет достаточного количества ресурсов и(или) стремления к полному (жесткому) доминированию в локальном политическом пространстве, но при этом нет и серьезных конкурентов. В случае их появления модель «торга» может оказаться неэффективной. Такие ситуации вполне характерны, например, для моногородов, где руководство градообразующих предприятий достаточно успешно выстраивает коалиции с местными легислатурами и тем самым препятствует политическому лидерству руководителей городских администраций, заставляя их корректировать конфигурации используемых ресурсов. Данная ситуация, как мы увидим далее, имела место в городе Y
Взаимодействия и коалиции субъектов локальной политики
Сам по себе потенциал влияния тех или иных акторов локальной политики еще не характеризует собственно властные отношения в городском сообществе, которые проявляются в сложной палитре взаимодействий по поводу решения наиболее важных городских проблем. Специфика политического процесса и власти зависит от степени конфликта(консенсуса) между ее субъектами, интенсивности и характера борьбы(кооперации) между ними, паттернов подчинения, асимметрии и иерархии, сформировавшихся в локальном сообществе. При этом акторы обычно стремятся объединить свои усилия и ресурсы и создают разного рода коалиции, повышающие их потенциал власти и, соответственно, возможности достижения целей. Относительно стабильные коалиции с устоявшейся повесткой образуют городские режимы, которые во многом определяют характер политических процессов в городе.
В X, как и в любом локальном сообществе, сформировалась сложная конфигурация взаимоотношений между основными акторами, отражающая сложившийся баланс их интересов и возможностей. Исследование показало, что потенциал конфликта между ними достаточно высок; он обусловлен как естественным стремлением к расширению (сохранению) сферы своего контроля над теми или иными аспектами городской жизни, так и личными амбициями и групповыми интересами его участников. При этом только часть конфликтов выносится в публичное пространство, а большинство протекает в закрытом (латентном) режиме.
