Основные законы запрещали преследование за преступные деяния иначе, как в порядке, определенном законом; содержание под стражей иначе, как только в случаях, определенных законом; привлечение к суду и наказание иначе, как за преступные деяния, предусмотренные действовавшими во время совершения этих деяний уголовными законами, если при этом вновь изданные законы не исключали совершенных виновными деяний из числа преступных.
Основные законы объявляли неприкосновенность жилища, право каждого российского подданного свободно избирать место жительства и занятие, приобретать и отчуждать имущество и беспрепятственно выезжать за пределы государства, неприкосновенность собственности, право подданных устраивать собрания в целях, не противоречащих законам, мирно и без оружия, право каждого устно или письменно высказывать свои мысли, а также распространять их путем печати или иными способами, право образовывать общества и союзы в целях, не противоречащих законам, свободу веры.
В Основных законах указывалось, что Российская империя управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке. Сила законов одинаково обязательна для всех без изъятия российских подданных и для иностранцев. Никакой новый закон не может быть принят без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и введен в действие без утверждения императора. Каждый закон имеет силу только на будущее время, кроме тех случаев, когда в самом законе установлено, что его сила распространяется и на время предшествующее или что он является только подтверждением и разъяснением смысла закона прежнего. Необнародованные во всеобщее сведение законы в действие не вступают. Закон не может быть отменен иначе, как только силою закона. Никто не может оправдываться незнанием закона, если он был обнародован в установленном порядке.
Основные законы содержат главы, посвященные организации работы Государственного Совета и Государственной Думы, а также Совету Министров, министрам и главноуправляющим отдельными частями.
3 июня 1907 г. было утверждено новое Положение о выборах в Государственную Думу[132]. Оно уже не содержало сводный текст исполнительных законодательных актов, а являлось единым целостным законом, кодифицировавшим прежнее законодательство о выборах, но лишь применительно к губерниям европейской России. На остальные части России распространялось действие Положения о выборах в Государственную Думу 1906 г.
Положение о выборах в Государственную Думу 1907 г. и сохранившие силу закона статьи Положения о выборах в Государственную Думу 1906 г. были объединены в единый законодательный акт.
Левые партии расценили новое Положение о выборах в Государственную Думу как уродливый избирательный закон, совершенно извращающий волю не только всего народа, но и пользующегося избирательными правами меньшинства в угоду правящих слоев населения. Такая оценка была вызвана сокращением представительства рабочих и крестьян и расширением избирательных прав помещиков. По новому Положению активным избирательным правом пользовалось лишь 15 % населения Российской империи.
23 февраля 1917 г. в России началась революция. Совет старейшин Государственной Думы создал особый комитет, получивший название «Комитет Государственной Думы для водворения порядка в Петрограде и для сношения с учреждениями и лицами». В дальнейшем он стал называться Временным комитетом Государственной Думы, а позже – Исполнительным комитетом Государственной Думы. 28 февраля этот Комитет обратился к народам России с воззванием, в котором сообщил, что вынужден взять в свои руки восстановление государственного и общественного порядка[133]. По постановлению Комитета для завоевания отдельными министерствами из состава членов Думы были назначены особые комиссары. 1 марта на расширенном заседании Временного комитета был одобрен состав нового правительства.
2 марта 1917 г. Николай II подписал Манифест об отречении от престола и о сложении с себя верховной власти[134].
3 марта 1917 г. была принята Декларация Временного правительства о его составе и задачах[135]. В Декларации указывалось, что правительство будет в своей деятельности руководствоваться следующими основаниями.
1. Полная и немедленная амнистия по всем делам политическим и религиозным, в том числе террористическим покушениям, военным восстаниям и аграрным преступлениям и т. д.
2. Свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек с распространением политических свобод на военнослужащих в пределах, допускаемых военно-техническими условиями.
3. Отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений.
4. Немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего равного тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны.
5. Замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления.
6. Выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего равного тайного и прямого голосования.
7. Неразоружение и невывод из Петрограда воинских частей, принимавших участие в революционном движении.
8. При сохранении срочной военной дисциплины в строю и при несении военной службы – устранение для солдат всех ограничений в пользовании общественными правами, предоставленными всем остальным гражданам. Временное правительство считает своим долгом присовокупить, что оно отнюдь не намерено воспользоваться военными обстоятельствами для какого-либо промедления в осуществлении вышеупомянутых реформ и мероприятий.
1 сентября 1917 г. Временное правительство приняло постановление о провозглашении России республикой[136]. Как известно, отречение Николая II и непринятие престола его братом Михаилом юридически не означали изменения формы правления в России. Формально Российская империя оставалась монархией, правда, монархией без монарха. Это положение подчеркивалось Декларацией Временного правительства, которой вопрос об изменении формы правления откладывался до созыва Учредительного собрания. Однако нарастание революционного движения, с одной стороны, и опасность военного мятежа – с другой, заставили Временное правительство ускорить решение вопроса о форме правления.
«Считая нужным, – говорилось в постановлении, – положить предел внешней неопределенности государственного строя, памятуя единодушное и восторженное признание республиканской идеи, которое сказалось на Московском государственном совещании, Временное правительство объявляет, что государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский, и провозглашает Российскую республику».
После Февральской революции почти все политические партии России, кроме крайне правых, объединились под флагом созыва Учредительного собрания, возлагая на него свои надежды. В начале марта Временное правительство поставило вопрос об избирательном законе, а 25 марта решило созвать Особое совещание для подготовки проекта Положения о выборах в Учредительное собрание. 25 мая 1917 г. совещание приступило к работе. В его состав вошли специалисты по государственному праву (В. М. Гессен, С. А. Котляревский и др.). Председателем совещания был назначен Ф. Ф. Кокошкин. В результате был создан весьма совершенный для своего времени проект избирательного закона, свидетельствующий о достаточно высоком уровне правовой мысли в России[137].
Положение о выборах в Учредительное собрание по основным параметрам стояло вровень с наиболее передовыми избирательными законами того времени или даже превосходило их.
Положение о выборах характеризовалось тем, что состав избирательного корпуса в России был шире, чем в других странах. Избирательные права получили женщины. Достаточно низким по тем временам был и возрастной ценз – 20 лет. Были признаны избирательные права и за военнослужащими. Отменялись имущественный ценз, цензы оседлости и грамотности. Не было в законе никаких ограничений по национальному и вероисповедному принципам. Более того, предусматривались некоторые гарантии для нерусского населения. Так, ст. 60 допускала, что избирательные бюллетени могут составляться с переводом на любой нерусский язык. В процессе реализации закона имели место случаи постановки вопроса об отзыве депутатов Учредительного собрания, только что избранных, т. е. еще до созыва Собрания. В отдельных случаях этот отзыв реализовывался.
Таким образом, Положение о выборах в Учредительное собрание являлось своего рода вершиной российской демократии. Оно принципиально отличалось от законов о выборах в Государственную Думу. Положение о выборах принималось Временным правительством по частям.
