Во многом необходимость нахождения баланса между частными и публичными интересами и приводит к комплексному характеру нормативных актов, регулирующих рынок ценных бумаг. При этом следует особо подчеркнуть, что комплексность вообще является признаком законодательства о предпринимательской деятельности[285].
В основе правового регулирования рынка ценных бумаг лежат именно конституционные нормы, содержащие различные базовые принципы, например, гарантирующие свободу экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Данный принцип получил свое развитие в ст. 34 Конституции РФ. В ней закреплено, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. При этом особо оговаривается недопустимость экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Также в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ закреплен принцип, напрямую влияющий на развитие фондового рынка, – гарантия единства экономического пространства и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств[286].
Если в советский период отсутствовали общие правила выпуска государственных облигаций, а размещения нередко происходили в принудительном порядке, то Конституция РФ закрепляет принципиально иной подход к эмиссии государственных ценных бумаг: ч. 4 ст. 75 предусматривает, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе.
Следует отметить, что международные договоры не играют серьезной роли в регулировании отношений на отечественном рынке ценных бумаг. В современной истории правового регламентирования фондового рынка известны попытки на межгосударственном уровне нормативно унифицировать отдельные отношения, возникающие на рынке ценных бумаг. Наиболее ярким примером являются модельные законодательные положения для государств – участников СНГ о рынке ценных бумаг[287], а также о защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг [288]. Во многом причина слабого влияния подобных актов на рынок ценных бумаг в России состоит в том, что они носят рекомендательный характер (см., например, ст. 1 Модельных законодательных положений).
Помимо этого, Россия отказалась стать участником[289] другого международного договора, Соглашения о регулировании межгосударственного рынка ценных бумаг, подписанного в Минске 22 января 1993 года. Предполагалось, что этот документ станет основой для создания единого фондового рынка стран СНГ, упрощая деятельность эмитентов и инвесторов. Кроме этого, декларировалось, что стороны Соглашения признают целесообразным сближение и последующую унификацию законодательства о ценных бумагах[290]. Очевидно, что положения данного Соглашения остались сугубо декларативными, так как реальных шагов по созданию единого рынка ценных бумаг предпринято не было. В конечном итоге ряд других государств, первоначально подписавших международный договор, отказались стать его участниками[291].
Нормативные акты, регулирующие отношения, которые возникают на рынке ценных бумаг, классифицируются по трем базовым основаниям[292]:
1) юридическая сила и место в иерархии нормативно-правовых актов;
2) установленные в ст. 71–73 Конституции РФ сферы законодательного регулирования;
3) масштаб действия.
Теперь остановимся более подробно на каждом из вышеназванных оснований.
1. Юридическая сила и место в иерархии нормативно-правовых актов.
Данное основание классификации нормативных актов является наиболее распространенным. В нем выделяются следующие группы:
1) федеральные законы;
2) подзаконные нормативные акты.
К первой группе относятся следующие базовые акты:
– Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 года № 14-ФЗ, часть третья от 26 ноября 2001 года № 146-ФЗ;
– Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ;
– Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-Ф3;
– Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ, часть вторая от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ;
– Федеральный закон от 22 апреля 1996 года № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг»;
– Федеральный закон от 5 марта 1999 года № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»;
– Федеральный закон от 25 февраля 1999 года № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;
– Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;
– Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой деятельности»;
– Федеральный закон от 7 декабря 2011 года № 414-ФЗ «О центральном депозитарии»;
– Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 325-Ф3 «Об организованных торгах»;
– Федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»;
– Федеральный закон от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»;
– Федеральный закон от 28 ноября 2011 года № 335-ФЗ «Об инвестиционном товариществе»;
– Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и м у н и ц и п а л ь н о г о имущества».
Разумеется, ключевыми для фондового рынка нормативными актами из перечисленных выше являются Гражданский кодекс и Закон о рынке ценных бумаг. Если первый содержит положения о понятии ценной бумаги, об особенностях совершения сделок с ними, то второй регламентирует деятельность государственных контролирующих органов, закрепляет правовой статус эмитентов и профессиональных участников рынка.
Закон о рынке ценных бумаг был внесен в Государственную Думу в декабре 1994 года[293] группой депутатов во главе с Евгением Бушминым. Принятие закона сопровождалось широким общественным обсуждением[294], особенно учитывались различные подходы к регулированию фондового рынка, выражаемые ФКЦВ и Банком России[295]. При этом отдельные исследователи отмечают, что при разработке закона в качестве образца для построения рынка использовалась модель фондового рынка США. Это было вполне объяснимо, поскольку американские правовые решения, используемые при организации рынка, на практике доказали свою эффективность и разумность[296].
Несмотря на созвучность терминов, понятие «законодательство о ценных бумагах» не совпадает с «законодательством о рынке ценных бумаг». Во втором случае мы сталкиваемся с более объемной нормативной базой, регулирующей различные отношения, которые возникают в связи с функционированием рынка ценных бумаг. Данное обстоятельство уже отмечалось в специальной литературе[297].
Интересна предложенная А. В. Габовым систематизация различных обозначений в отечественном законодательстве нормативных актов, регулирующих сферу рынка ценных бумаг. Итак, используются следующие термины: «законодательство о ценных бумагах», «законы о ценных бумагах», «законодательство о защите прав и законных интересов инвесторов», «законодательство Российской Федерации о государственных (муниципальных) ценных бумагах» и т. д. Как справедливо отмечает исследователь, использование всех этих конструкций бессистемно. Что характерно, в одном и том же нормативном акте ссылка на законодательство может использоваться в самых разных видах[298]. Вместо сложившейся практики А. В. Габов предлагает использовать в качестве основной категории «законодательство о рынке ценных бумаг», а также «законодательство о защите прав и законных интересов участников рынка ценных бумаг»[299].
Изучение правового регулирования фондового рынка нельзя ограничить исключительно положениями о ценных бумагах, содержащимися в Гражданском кодексе или Законе о рынке ценных бумаг. При этом вряд ли можно согласиться с точкой зрения о том, что нормы, содержащиеся в актах, относящихся к законодательству о ценных бумагах, имеют приоритет над нормами актов, принадлежащих законодательству о рынке ценных бумаг[300]. Ведь применительно к данному случаю действующее законодательство не содержит презумпции приоритета одних нормативных актов, регулирующих определенные отношения, над другими только на основании предмета регулирования.
Одна аз особенностей законодательства о рынке ценных бумаг заключается в его тесной связи с корпоративным законодательством. Так, в Законе об акционерных обществах содержится множество норм, напрямую связанных с регулированием рынка ценных бумаг и, прежде всего, с порядком выпуска и размещения акций и облигаций.
