По отношению к Временному правительству Советы представляли собой вторую власть. Петроградский Совет обладал бесспорным верховенством, но очень разросся — 850 рабочих и 2 тыс. солдатских депутатов; большую часть своих полномочий он передал Исполкому, где профессиональные политики, назначенные «по праву», вытеснили беспартийных активистов. За несколько недель по той же схеме в стране были избраны сотни Советов. В отличие от Советов 1905 г. огромное большинство Советов 1917 г. были не чисто рабочими, а рабочими и солдатскими, даже чаще всего рабочими, солдатскими и крестьянскими. Нормы представительства порождали конфликты между различными группами. Политические деятели, вошедшие в исполкомы Советов «по праву», часто старались вытеснить оттуда солдат, считая их аполитичными, а также потенциальными эсерами. Поэтому в 35 городах страны солдаты создали собственные Советы.
Второе отличие от Советов 1905 г. заключалось в том, что Советы 1917 г. находились под контролем политических активистов (как правило, умеренных социалистов, меньшевиков и эсеров, считавших всякое участие в управлении преждевременным и полагавших, что Советам следует ограничиться надзором за действиями правительства, с тем чтобы оно на деле проводило демократические реформы, дающие возможность установить со временем социалистический строй) — выходцев из среды интеллигенции и средней или мелкой буржуазии. Даже среди большевиков, считавшихся наиболее близкими к рабочим, среди руководителей Совета был только один рабочий — Шляпников. Преобладание в руководящих инстанциях Советов профессиональных политиков складывалось за счет простых рабочих и солдат. Конечно, последние признавали выдающуюся роль Советов как воплощения революции. Но им были ближе другие учреждения, созданные ими самими, которые они также называли советами: советы заводских и районных комитетов, Красная гвардия. Как в Петрограде, так и в провинции, как в России, так и среди нерусских народов все общество выражало себя и организовывалось через Советы. Простые организационные центры, находившиеся, как правило, под опекой Петроградского или другого, соответствующим образом избранного Совета депутатов, эти разнообразные народные объединения быстро расширили сферу своей деятельности и своих полномочий, освободились от опеки и превратились осенью 19 17 г. в такое же количество автономных — и эфемерных — центров власти, прежде чем были поглощены, «большевизированы» после октября 1917 г.
Лидеры Петроградского Совета призвали трудящихся организовываться, намереваясь упрочить тем самым собственную власть. В обстановке, когда профсоюзы еще не приняли окончательной формы, а партия оставалась малочисленной, заводским комитетам отводилась роль удобного связующего звена между Советом и рабочими массами. Под именем Советов старост некоторые из них существовали еще до революции, но тогда это были простые делегации без существенного влияния, которые едва терпела администрация. Сразу же после победы революции стихийно образовались тысячи подобных комитетов. Избираемые на общих собраниях трудящихся, они, едва сформировавшись, направляли Советам списки требований, главным из которых было установление восьмичасового рабочего дня. Когда Петроградский Совет, желавший стать гарантом общественного порядка, призвал к возобновлению работы, заводские комитеты выразили несогласие, заявив, что до получения уступок от предпринимателей это было бы преждевременным. Уступая их давлению, лидеры Совета неохотно согласились вступить в переговоры с предпринимателями столицы. В результате 10 марта было заключено соглашение и принят документ, регулирующий отношения рабочих и предпринимателей, который правительство обязалось кодифицировать. Им предусматривалось установление восьмичасового рабочего дня (при сорокасемичасовой рабочей неделе) и введение нового института — паритетных согласительных палат на предприятиях. Некоторые права признавались и за рабочими комитетами (представлять трудящихся перед администрацией и в государственных учреждениях, высказывать мнение по вопросам общественно-политической жизни предприятия и т.д.). Комитеты не замедлили превысить предоставленные им права и потребовали передать им контроль за административным, экономическим и техническим управлением предприятиями. В этом они пошли дальше, чем политические партии (за исключением анархистов, требовавших захвата заводов и экспроприации «буржуев»), что означало конфликт не только с правительством и предпринимателями, но и с Советами, партиями и профсоюзами, которые хотели направлять и контролировать требования рабочих.
Районные Советы также были организациями, созданными по призыву Петроградского Совета для объединения, невзирая на классовые различия, всех желающих защищать революцию. Предполагалось, что Петросовет возьмет на себя решение политических вопросов, а в обязанность райсоветов войдет выполнение трех функций: гарантировать исполнение решений Совета, обеспечить при необходимости защиту столицы, организовать «новую жизнь» в районах. В действительности третья функция возобладала над двумя первыми; райсоветы занялись жилищными проблемами, помощью жертвам войны, созданием яслей и столовых, продолжая своей деятельностью традиции «буржуйских» организаций, основанных во время войны. По примеру завкомов в апреле начали объединяться и районные Советы, сделав первый шаг к созданию автономного центра власти.
В целях защиты революции Петроградский Совет призвал рабочих создать милицию (Красную гвардию) и вооружить ее захваченным 27 февраля в Арсенале оружием. Вначале над милицией шефствовали заводские комитеты и районные советы, иногда профсоюзы. Она была создана в большинстве промышленных центров и состояла из молодых рабочих, которые продолжали работать на заводах. Постепенно Красная гвардия оформится в автономные организации, независимые от Советов и партий. Она сыграет не последнюю роль в октябрьских событиях 1917 г.
Февральская революция дала решающий импульс национальным движениям, начиная с поляков и кончая бурят-монголами, которые из Читы потребовали 6 марта территориальной автономии и создания местного собрания с законодательными полномочиями. Несколько национальных движений, создавших свои собственные социалистические партии (украинцы, латыши, евреи из Бунда), участвовали «по праву» в деятельности Исполкома Петроградского Совета. Воплощая собой осуществление принципа интернационализма, они присоединялись к одной из русских социалистических группировок. Но большинство национальных организаций, как социалистических, так не социалистических, отказались «привиться» на Советы, в которых преобладали русские, и конституировались в самостоятельные центры объединения политических сил, а затем и власти. Так, в Киеве, например, уже 4 марта за влияние боролись Совет гражданских организаций, Рабочий Совет (включавший социал-демократов и эсеров, но в котором не было украинцев как организованной силы) и Рада украинских общественных организаций. За несколько дней Рада, вначале бывшая лишь органом самовыражения украинской интеллигенции, объединилась с частью Совета гражданских организаций и стала популярнее Рабочего Совета, оторвавшегося от своих местных национальных корней. Вскоре Рада уже выступала от имени всех украинцев, потребовав в марте внутренней автономии, а в июне — признания национальной независимости Украины.
Национальные движения нарастали и выдвигали все более радикальные требования. В феврале речь шла только о независимости Польши и, возможно, Финляндии. Вскоре выяснилось, что независимости ждут также Литва и Латвия. Из страха перед турками армяне из партии Дашнакцутюн несколько приглушили национальные требования. Грузины и многочисленные евреи из Бунда поступили так же, когда узнали, что их лидеры (Чхеидзе, Церетели, Ерлих, Либер) заняли важные посты при новом режиме. Только сионисты продолжали ратовать за отделение и образование еврейского центра в Палестине. Национальное движение мусульманских народов сталкивалось с большими сложностями из-за конфликта между «прогрессистами», поддерживавшими зарождающееся движение за эмансипацию женщин ислама, и «консерваторами», включавшими религиозные ассоциации и партии, националистов-реформистов и революционеров, сторонников идеи социалистического панисламизма; «унитаристами», которые надеялись осуществить объединение мусульман под эгидой крымских татар, и «федералистами», среди которых особенно активными были башкиры, узбеки и азербайджанцы, считавшие, что автономия позволит им лучше решить собственные проблемы и подготовить отделение от российского государства.
Перед лицом этих различных и противоречивых мнений, создававших угрозу распада государства — перспектива, заставшая врасплох новых лидеров, — правительство приняло лишь самые необходимые либеральные меры, которые должны были, как оно надеялось, охладить нетерпение и излишне горячие требования инородцев. 6 марта правительство опубликовало манифест, восстанавливающий автономию Финляндии. Но ни поляки, которым объясняли, что их судьба будет окончательно решена Учредительным собранием (русским), ни финны, которые видели, что новый режим лишь оживил учреждения, созданные старым, не были удовлетворены этими мерами. Литовцы и украинцы, на требования которых правительство в очередной раз отвечало, что только Учредительное собрание имеет право решить вопрос о будущем страны, тоже остались недовольны.
