А война настойчиво вызвала необходимость внесения некоторых изменений в законодательство Российской империи, которые прежде всего были связаны с усилением государственного регулирования экономикой.
Широко использовались государственные заказы заводам оборонной промышленности, регламентировались поставки сырья и материалов; применялись реквизиции (возмездное изъятие) материалов, необходимых для военных нужд; принудительные выкупы предприятий в казну (секвестры), приведшие к значительному росту казенной (государственной) промышленности. Предпринимались меры, направленные против иностранных владельцев (прежде всего немецких). Было принято постановление о расширении правительственного надзора над банками коммерческого кредита. И все же ключевые позиции в хозяйстве оставались в руках крупных капиталистов и финансистов, многие из которых, как и государственные деятели, были противниками радикальных мер в области государственного вмешательства в процесс производства.
Но жизнь показывала обратное – недостаточность всех этих мер. Весной 1915 г., создалось критическое положение со снабжением фронта боеприпасами, выявился топливный и транспортный кризис, а экономическая база войны в результате потери Россией большей части территории Польши сократилась. Русскому правительству пришлось задуматься о серьезных изменениях в управлении хозяйством. Трудности в снабжении армии, острая нехватка вооружения и снаряжения, развал всего хозяйства страны требовали создания дополнительных органов, наделенных чрезвычайными правами и способных решительно вмешиваться в экономику России.
Начали с создания ряда особых комитетов, в ведение которых поступили наиболее угрожаемые участки хозяйства: по распределению, топлива (4 марта 1915 г.), главный продовольственный комитет при Министерстве торговли и промышленности (19 мая 1915 г.), комитет по перевозкам и др.
Эти комитеты в основном занимались вопросами распределения и снабжения. Первой попыткой учреждения такого органа было образование в июне 1915 г. Особого совещания для объединения мероприятий по обеспечению действующей армии предметами боевого и материального снабжения под председательством военного министра. Во многом его создание было инициировано общественными деятелями, в том числе М.В. Родзянко. По его словам, Особое совещание должно было прекратить хищение государственных денег под прикрытием комиссии великого князя Сергея Михайловича, но оно выполняло лишь функции совещательного органа и было мало осведомлено о практической работе в этой сфере.
8—9 августа на съезде представителей городов в Москве был основан Всероссийский союз городов для помощи больным и раненым воинам. Оба союза занимались эвакуацией раненых в глубь страны, организацией госпиталей и т. п. В июле 1915 года эти организации объединились, образовав Главный комитет по снабжению армии (Земгор). По сути своей они явились предшественниками военно-промышленных комитетов (ВПК), решение о создании которых было принято весной 1915 года на IX съезде Советов представителей промышленности и торговли, т. е. частных предпринимателей. В частности, Московский ВПК был создан 11 июня 1915 года при Московском биржевом комитете.
Создание таких комитетов было закреплено законом от 27 августа 1915 года, который предоставлял им функции содействия правительственным учреждениям в деле снабжения армии и флота всеми необходимыми предметами снаряжения и довольствия путем планового распределения сырья и заказов, своевременного их выполнения, установления цен.
Широкую компетенцию в области реквизиций, секвестра и отчуждений, связанных с улучшением производства или увеличением производительности казенных и частных предприятий, работающих на оборону, имела реквизиционная комиссия. Однако она давала свое заключение лишь по вопросам принудительного отчуждения. Возбуждение этих дел обычно принадлежало наблюдательной комиссии.
Правительству стало ясно, что решающее значение для исхода войны имеет ритмичное снабжение армии боевыми припасами, оружием и военно-техническим имуществом, как и обмундированием и продовольствием. Появился проект создания Особого совещания по обороне и трех специализированных особых совещаний – по топливу, перевозкам и продовольствию. 17 августа 1915 года Государственный совет принял законопроект «Об особых совещаниях», поступивший из Государственной думы, и в тот же день он был утвержден для опубликования.
Особые совещания были созданы: по обороне – при Военном министерстве, по топливу – при Министерстве торговли и промышленности, по перевозкам – при Министерстве путей сообщения, по продовольствию – при Министерстве земледелия. Председателями Особых совещаний стали соответствующие министры.
Круг подведомственных Особому совещанию по обороне вопросов был довольно широким: 1) высший надзор за деятельностью всех правительственных заводов, арсеналов и мастерских, частных заводов и промышленных предприятий, занимавшихся производством предметов боевого и материального снабжения армии и флота; 2) содействие образованию новых предприятий, переустройству, расширению и правильному ходу деятельности предприятий, которые поставляли армии вооружение и прочее имущество; 3) распределение заказов на вооружение между русскими и иностранными предприятиями; 4) контроль за исполнением заказов военного ведомства.
Особое совещание по обороне играло роль центрального координирующего органа, осуществляющего контроль над всей хозяйственной жизнью страны. Согласно ст. 14 Положения все распоряжения председателя совещания, которые входили в его компетенцию, сообщались военным и гражданским властям для безотлагательного исполнения. Законом 17 августа 1915 г. председателю Особого совещания по обороне предоставлялось право собственной властью приостанавливать решения всех Особых совещаний, о которых его обязаны были подробно извещать, направляя при этом протоколы заседаний.
Круг вопросов особого совещания по обороне был необычайно широк, начиная с вопросов распределения военных заказов и кончая контролем производственной деятельности предприятий, выполнявших эти заказы. Совещание имело право требовать от всех предприятий принятия военных заказов и представления ими всяких сведений, характеризующих их деятельность; производить осмотр предприятий и требовать предъявления торговых книг и документов, удостоверяющих количество наличного оборудования, материалов и изделий; назначать и смещать в случае надобности членов правлений, директоров и управляющих как казенных, так и частных заводов и т. д.
Председателю Особого совещания были даны широкие права в деле руководства производством предметов вооружения и организацией всего хозяйства России. Он мог отстранять от руководства предприятиями (казенными и частными) директоров, управляющих, полностью или частично изменять состав правлений, советов, наблюдательных комитетов; принимать постановления об изменении характера и объема производства предприятий; выдавать авансы, пособия и ссуды от казны; закрывать предприятия, не имеющие военного значения; устанавливать размер заработной платы.
Серьезные задачи приходилось решать эвакуационной комиссии. Ей нужно было устраивать эвакуированные предприятия на новых местах, рассматривать вопросы о выдаче пособий и ссуд, заключать договоры с владельцами эвакуированных предприятий о возобновлении деятельности предприятий к определенному сроку в том или ином объеме. На местах эвакуационная комиссия создавала местные комиссии и имела своих уполномоченных.
Почти вся крупная промышленность, сосредоточившая на своих предприятиях не менее двух третей рабочих страны, находилась в сфере влияния Особого совещания по обороне и заводских совещаний. Первая мировая война способствовала складыванию в рамках Петроградского промышленного района отдельного комплекса кооперированных предприятий, в значительной мере обеспечивших оснащение действующих армии и флота необходимыми средствами проводной и радиосвязи. Создание органов государственного регулирования электропромышленности в этот период в определенной степени подготовило ее переход после Октябрьской революции на путь национализации и трестирования.
После Февральской революции деятельность Особого совещания по обороне, которое оказалось целиком в руках крупной буржуазии, продолжалась.
К началу 1917 года ВПК окончательно ушли в оппозицию, а их лидеры приняли активное участие в Февральской революции и получили руководящие посты во Временном правительстве. Желая придать своей деятельности видимость борьбы с хозяйственной разрухой, Временное правительство создало ряд громоздких и безответственных учреждений – экономический совет (ЭС), главный экономический комитет (ГЭК) и др.
