Проект не относится к прекращенным, если он подвергается процедуре пересмотра контрактных условий, а для продолжения его реализации требуется корректировка сроков осуществления, объемов финансирования, реструктуризация долгов, изменение других условий. В этом случае он классифицируется как проект, испытывающий временные трудности («distressed projects»).
Как правило, прежде чем прекращать проект из-за трудностей его реализации, и государство, и частные компании пытаются найти компромиссное решение. Вначале они ведут переговоры по реструктуризации проекта, стремятся изменить контрактные условия, чтобы они удовлетворяли обе стороны. Большую часть проектов ГЧП удается скорректировать на этой стадии. И только в случае, если не удается найти взаимно приемлемого решения, проект приходится прекращать. Поэтому процент «distressed projects» в общем числе реализуемых проектов гораздо выше, чем аналогичный показатель для «canceled projects».
Если прекращенные проекты составляют по каждой из отраслей инфраструктуры максимум 10–15%, то удельный вес проектов, проходящих процедуру изменения условий контракта в процессе их выполнения, нередко превышает в общем числе проектов 50%. Так, по оценкам экспертов, 69% транспортных и 81% водных концессий в Латинской Америке были реструктурированы в 1988–2004 гг. (табл. 16).
Таблица 16. Проекты, проходившие процедуру пересмотра контрактных условий в Латинской Америке, 1988–2004 гг.
Источник: Guasch J.L. Negotiating and Renegotiating Infrastructure PPPs and Concessions: Key Issues for Policy Makers. Strengthening Public Investment and Managing Fiscal Risks for PPPs Seminar. Budapest, 2007. Р. 10.
Финансовый кризис 1997–1998 гг. в странах Юго-Восточной Азии особенно негативно сказался на проектах ГЧП. Именно на эти годы пришелся пик прекращения проектов. Доходы по одним из них уже не позволяли обслуживать внешние заимствования, сделанные в рамках проектов. Другие – стали заложниками политических кризисов. Наконец, часть проектов были прекращены в связи с экологическими проблемами, сопутствовавшими их выполнению.
Инвестиции в проекты ГЧП резко сократились, число новых проектов в посткризисный период уменьшилось в два раза. Эти процессы затормозили приватизацию инфраструктуры и вызвали особое беспокойство частного сектора по поводу механизмов его партнерства с государством.
В странах постсоветского пространства ситуация с прекращенными проектами ГЧП столь же серьезная, сколь в развивающихся странах. По оценкам экспертов, за последние годы страны СНГ выплатили свыше 10 млрд долл. в качестве компенсации за ошибки при выполнении контрактов ГЧП [73] . Еще 3 млрд долл. выплачено посредникам. Расходы такого же характера в странах Восточной Европы составили свыше 12 млрд долл. Часть платежей была связана с отказом выполнять обязательства по контрактам ГЧП или с изменениями в этих контрактах. Другая часть – вызвана убытками частных операторов вследствие бездействия органов власти.
Прекращение проектов происходит не только в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, но и в развитых странах. Однако по программе PFI, например, это случается в четыре раза реже, чем в рамках контрактов по государственным закупкам [74] .
С одной стороны, в развитых странах подобные негативные явления не настолько интенсивны и масштабны, как в странах развивающихся. Но с другой, – прекращение проектов или пересмотр их условий в передовых государствах более отрицательно сказываются на отношении общества к ГЧП, поскольку уровень оказания инфраструктурных услуг и степень развития гражданского общества здесь существенно выше, чем в развивающихся странах.
Наибольший резонанс имели: прекращение концессии водоснабжения в г. Атланта (штат Джорджия, США), финансовые сложности и неоднократная реструктуризация проекта Евротуннеля под Ла-Маншем, остановка немецких проектов высокоскоростного железнодорожного движения между Дортмундом и Дюссельдорфом («Transrapid»), между Мюнхеном и международным аэропортом («Metrorapid»). Планы строительства и управления частными компаниями по проекту нового берлинского международного аэропорта (Бранденбург) также потерпели неудачу.
Таким образом, главными причинами прекращения проектов ГЧП являются:
• на транспорте (в первую очередь в дорожном хозяйстве) – ошибки прогнозирования интенсивности транспортных потоков, недостатки в концепции и управлении (особенно в отношении финансовых моделей), слабая конкуренция;
• в водоснабжении и канализации – ошибки в проектном финансировании и управлении, трудности в обеспечении прибыли, снижение качества обслуживания, неготовность частных инвесторов и органов власти разделять риски, коррупция.
Важными факторами, влияющими на успешность проектов и ГЧП в целом, являются: опыт государственных чиновников по разработке и сопровождению контрактов, умение частных компаний сопоставить реальную цену и качество реализуемого проекта, способность всех участников нести риски и т.д. Многие проекты ГЧП, которые оказались прекращенными, изначально были нежизнеспособны. И хотя израсходованы значительные ресурсы, потрачено время, введено в заблуждение общество, – цели достигнуты не были.
Значительное число нереализованных проектов в ЖКХ, на транспорте, в энергетике, отрицательные результаты по многим из проектов свидетельствуют об экономических трудностях регулирования инфраструктурных отраслей, отражают возложенную на них социально-политическую ответственность, прежде всего за поддержание социально направленной тарифной политики и обеспечение качества оказания услуг.
Контрольные вопросы
1. Приведите оценки спроса на ГЧП по созданию объектов инфраструктуры в разных странах мира.
2. Какой международной организацией создана и поддерживается самая крупная база данных по проектам ГЧП в развивающихся странах и странах с переходной экономикой?
3. Приведите оценки масштабов ГЧП в мире. Охарактеризуйте отраслевую структуру проектов ГЧП.
4. Какая из стран лидирует в мире по числу проектов ГЧП? Какова средняя стоимость проектов ГЧП в этой стране?
5. Дайте характеристику ГЧП в США.
6. Какую роль играют в США корпорации, принадлежащие государству, и как они называются?
7. Охарактеризуйте специфику ГЧП в Европейском Союзе. Какие страны – члены ЕС наиболее активно используют ГЧП?
8. Дайте характеристику масштабов и структуры проектов ГЧП в развивающихся странах и странах с переходной экономикой.
9. Каковы масштабы досрочного прекращения проектов ГЧП в мире?
10. Выделите главные причины прекращения проектов ГЧП.
Часть 2 Реализация проектов ГЧП в Российской Федерации
Глава 7 Становление и развитие ГЧП в России
Структурные трансформации хозяйственной и общественной жизни в России, а также оживление концессионной деятельности в мире в 1990-х гг. обусловили рост интереса в нашей стране к ГЧП, что выразилось в попытках ведения научных исследований и разработки концессионного законодательства, в появлении публикаций на эту тему, проведении дискуссий на различных форумах. Однако, несмотря на длительную подготовительную работу органов государственной власти, государственно-частное партнерство тяжело вводится в правовой и хозяйственный оборот. Перед страной все еще стоят сложные проблемы концептуального, институционального, организационного, хозяйственно-правового плана по становлению и развитию механизма ГЧП.
7.1. Исторический опыт
Россия принадлежит к числу стран, которые имеют богатый исторический опыт концессионной деятельности в различных отраслях и сферах экономики. Создание и развитие в стране железных дорог происходило на концессионной основе. Коммунальное хозяйство в губернских и уездных городах в XIX – начале ХХ в. отдавалось в концессию частным предпринимателям.
В советское время в период нэпа концессии помогли становлению и развитию многих отраслей промышленности: добычи полезных ископаемых, машиностроения, авиастроения, транспорта и др. Опыт организации концессионного процесса в тот период, законодательная база и структура исполнительных органов могут стать в определенной степени прообразом для современной России.
Железнодорожные концессии
XIX век принес миру много новых изобретений: телеграф, телефон, электрическую лампочку, ротапринт, швейную машинку и др. Россия практически не отставала от передовых стран Европы и США в использовании в хозяйственной жизни этих достижений научно-технического прогресса, в том числе и одного из главных изобретений – железных дорог.
Вторая половина XIX в. была периодом постройки дорог концессионным способом. В качестве концессионеров правительство России привлекало уже сложившиеся к тому времени и окрепшие богатые российские железнодорожные компании. Развитие сети железнодорожного транспорта в желательных государству направлениях также осуществлялось посредством создания многочисленных новых железнодорожных обществ, при опоре на отдельных крупных предпринимателей в данной отрасли. Частному капиталу предоставлялись государственные концессии не только на строительство новых дорог, но и на эксплуатацию уже действующих.
