Вряд ли нужно доказывать, что норма не может состоять, скажем, только из одной гипотезы или одной санкции. Логически невозможны также и некоторые комбинации из двух ее элементов, например, невозможно представить себе норму, состоящую только из гипотезы и санкции. Отсюда следует, что непременным элементом юридической нормы является диспозиция, которая с полным основанием может быть отождествлена с самим содержанием нормы. Без диспозиции, т. е. без указания на самое правило, норма как таковая существовать не может.
Чем же обусловлено соотношение между элементами правовой нормы? Иначе говоря, почему в нормах оказывается неодинаковой их структура? Это зависит, на наш взгляд, от ряда обстоятельств. Имеет значение, во-первых, то, в какой области общественных отношений проявляется регулирующее воздействие данной правовой нормы. Естественно, что структура норм, регулирующих, например, гражданские правоотношения, отличается от структуры норм уголовного права. Для последних, в частности норм особенной части уголовного права, характерно влияние гипотезы и диспозиции и наличие санкции в качестве обязательного элемента. Иначе и не может быть, ибо различие в структуре норм отражает и является следствием специфики регулирования общественных отношений различными отраслями права. Поэтому нельзя согласиться с А. Ф. Шебановым, утверждающим, что вследствие единства советского права и характера исполнения правовыми нормами своей служебной роли в обществе, по своей структуре, по своим составным элементам все правовые нормы одинаковы[188]. Подобное нивелирование структуры правовых норм различных отраслей и институтов противоречит известному закону диалектики о соотношении всеобщего, особенного и единичного. Всеобщее здесь проявляется в том, что мы имеем дело с социалистическими правовыми нормами, представляющими в своей совокупности единое социальное явление. Но всеобщее не может существовать иначе, кроме как многообразно проявляясь в особенном и единичном, в данном случае посредством различного сочетания элементов правовой нормы. При этом в качестве особенного выступает отрасль социалистического права, единичного – отдельная юридическая норма. Значит, отказавшись от признания возможности и целесообразности существования различных структур правовых норм, мы тем самым недооценивали бы специфику правового регулирования различных общественных отношений.
Во-вторых, для структуры правовой нормы имеет значение то, какой она является по содержанию – материальной или процессуальной. Несомненно, что на структуру многих административно-процессуальных норм накладывает отпечаток уже самое существование материальных норм административного права. Поскольку процессуальные нормы призваны обеспечить реализацию материальных норм, постольку возникает зависимость между диспозицией материальной нормы и гипотезой процессуальной нормы. По-видимому, можно сказать, что осуществление диспозиции материальной нормы является общим условием, при котором начинает действовать соответствующая процессуальная норма. Нарушение гражданином какой-либо материальной нормы административного права одновременно выступает как гипотеза (условие) применения определенного порядка воздействия на нарушителя.
Разумеется, взаимодействие элементов административно-материальных и административно-процессуальных норм ни в какой степени нельзя ограничивать только областью правонарушений. Реализация диспозиции любой материальной нормы административного права приводит в движение и соответствующие процессуальные нормы. Например, осуществление гражданином права на образование есть условие для реализации целого ряда административно-процессуальных правил, определяющих порядок приема гражданина в учебное заведение.
Следовательно, как нам представляется, в административно-процессуальных нормах, как и в иных процессуальных нормах, присутствие гипотезы носит меньшую степень обязательности, поскольку их применение обусловлено потребностями соответствующих материальных норм.
В таком же плане следует решать и вопрос о санкциях в административно-процессуальных нормах. Этот элемент в них встречается значительно реже, чем в материальных нормах, что следует объяснить вторичным характером административно-процессуальных норм. В результате действия процессуальных норм применяется санкция, предусмотренная, как правило, соответствующей материальной нормой. В подавляющем большинстве случаев процессуальные административно-правовые нормы, определяющие порядок деятельности различных субъектов в сфере управления по применению материальных норм административного права, базируются на определенных полномочиях должностных лиц этих субъектов, в силу чего нарушение процессуальной нормы одновременно означает нарушение служебных полномочий того или иного лица.
Таким образом, с точки зрения структуры, соотношения элементов административно-процессуальные нормы можно подразделить на несколько групп.
Первую группу составляют административно-процессуальные нормы, структура которых состоит из всех трех элементов – гипотезы, диспозиции и санкции. Примером такой нормы может служить правило, предусмотренное ст. 113 Таможенного кодекса СССР. В ней сказано: «Штраф, наложенный за нарушение таможенных правил или за контрабанду, не уплаченный в течение пятнадцатидневного срока со дня вручения постановления о наложении штрафа, взыскивается в бесспорном порядке из заработка оштрафованного».
Во вторую группу входят наиболее распространенные административно-процессуальные нормы, состоящие только из двух элементов – гипотезы и диспозиции. В качестве примера приведем правило, закрепленное ст. 28 Закона об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии народного образования в СССР, где говорится: «В высшие учебные заведения принимать на основе характеристик, выдаваемых партийными, профсоюзными, комсомольскими и другими общественными организациями, руководителями промышленных предприятий и правлениями колхозов с тем, чтобы путем конкурсного отбора зачислять в вузы наиболее достойных, проявивших себя на производстве, подготовленных и способных людей. При зачислении в высшие учебные заведения предоставлять преимущества лицам, имеющим стаж практической работы».
Третья группа объединяет административно-процессуальные нормы, состоящие только из одной диспозиции. Примером такой нормы может служить правило, согласно которому административные комиссии исполнительных комитетов районных (городских) Советов депутатов трудящихся образуются соответствующими Советами из числа депутатов Советов и представителей общественных организаций в составе председателя (заместителя председателя исполнительного комитета соответствующего Совета), заместителя председателя, секретаря и не менее четырех членов комиссии[189]. Посредством таких норм устанавливаются строго определенные правила, обязательные к исполнению уполномоченными органами и их должностными лицами. Нормы данного вида менее распространены в административно-процессуальном праве по сравнению с нормами первых двух групп.
§ 4. Виды административно-процессуальных норм
В работах советских административистов вопрос о классификации норм решается главным образом применительно к нормам материального административного права. Так, С. С. Студеникин классифицировал нормы по следующим признакам: 1) юридическая сила нормы; 2) содержание вопросов, регулируемых нормой, предмет регулирования; 3) степень общности; 4) характер устанавливаемого правила поведения; 5) форма выражения предписания; 6) степень определенности правила поведения; 7) лица, обязанные исполнять предписания нормы; 8) действие нормы в пространстве; 9) действие нормы во времени[190].
По мнению Г. И. Петрова, «наиболее важными основаниями определения юридических свойств норм административного права, а следовательно, и их классификационного характера служат: юридическая сила правовой нормы; характер диспозиции правовой нормы; время действия правовой нормы; территория действия правовой нормы; действие правовой нормы по видам субъектов права»[191].
При анализе общетеоретической, а также специальной юридической литературы обращает на себя внимание то обстоятельство, что до сих пор не выработано единого критерия классификации юридических норм. Среди ученых-юристов по этому вопросу существуют самые различные мнения и подход к решению проблемы. По-видимому, нельзя не учитывать, что немаловажное значение имеет особенность той отрасли права, нормы которой подвергаются классификации. Взять, к примеру, такой признак классификации, как сила юридической нормы. В административном праве при многочисленности органов управления этот признак имеет иное значение, чем, скажем, при классификации норм гражданского или трудового права. Известно, что в ряде случаев наличие административно-процессуальной нормы, принятой вышестоящим органом, является препятствием для принятия аналогичной нормы нижестоящим органом. Так, ст. 5 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» установила: «Краевые, областные Советы депутатов трудящихся, Советы депутатов трудящихся автономных областей и национальных округов, районные и городские Советы депутатов трудящихся и их исполнительные комитеты могут принимать указанные решения (с административной санкцией. – В. С.), если эти вопросы не регулируются актами вышестоящих органов государственной власти или государственного управления».
