Новгород был присоединен к Московскому государству в 1478 году в результате военной операции, в конце XV века утратил независимость Хлынов, а Псков вошел в состав Московского государства в 1510 году.
1. 2. Эпоха земских соборов
Новым этапом в развитии форм участия населения в осуществлении государственной власти явился период сословно-представительной монархии (XVI–XVII века). Период феодальной раздробленности и начальный этап складывания Московского государства характеризовались нераздельностью или слабой разделенностью в восприятии людей собственности на землю и власти, хозяйственного и государственного, частного и публичного управления. Князья, например, писали в духовных грамотах, что оставляют своим наследникам такие-то земли, столько-то меховых шуб, такое-то столовое серебро и т. д., вплоть до мелких вещей. Однако постепенно жизнь заставляла понять, что государственное управление не может быть сведено к управлению домашним хозяйством. К реформам пробовали подступиться еще в XV веке, но действительно существенные перемены произошли в XVI столетии. Уже в первой его половине стали постепенно переходить к губному самоуправлению, которое было нацелено на более эффективную борьбу с преступностью на местах. Чуть позже параллельно с губным самоуправлением стало вводиться земское самоуправление, затем был изменен порядок сбора налогов (появились верные старосты). И конечно же революционным шагом стало учреждение земских соборов. Первый Земский собор был созван в 1549 году[4]. Роль соборов падает во второй половине XVII века, но все же они время от времени созываются, постепенно вырождаясь и угасая в 80-е годы указанного столетия.
Сословно-представительные учреждения явились шагом вперед в развитии форм народовластия по сравнению с народными собраниями. Так, вече было формой прямой демократии. А формы прямой демократии при всей их значимости имеют и ряд ограничений. Например, вече может быть созвано на сравнительно небольшой территории, а в крупном государстве это невозможно. Народное собрание не может заседать долго, поскольку в нем участвует все взрослое население, а необходимость удовлетворения насущных жизненных потребностей предполагает, что эти же люди должны быть задействованы в повседневном производстве. Такого рода ограничения преодолеваются путем применения различных форм представительной демократии.
Вместе с тем сословно-представительные учреждения надо отличать от появившихся позже парламентов. Сословно-представительные учреждения представляли не граждан своей страны и даже не население, а отдельные сословия и общины, получившие привилегии на такое представительство. Отсюда и формирование части подобных учреждений (как правило, верхней палаты) по наследственно-должностному принципу. По полномочиям сословно-представительные учреждения не были официально законодательным органом. Монарх созывал их для совещания и формально не был связан их решениями. Не случайно, например, законодательные инициативы в английском парламенте, принятые палатой общин, оформлялись в виде петиций. На российских земских соборах решения также подавались царю в виде челобитных. Конечно, во многих случаях монарх удовлетворял смиренные просьбы выборных от сословий и общин. Однако правомочным законодательным органом становятся только парламенты современного типа (то есть не ранее XVIII века).
В то же время именно в силу неопределенности круга полномочий земских соборов они имели право рассматривать практически любой вопрос. При этом для рассмотрения разных вопросов царь мог созывать несколько отличающиеся друг от друга по составу земские соборы. В частности, земские соборы утверждали кандидатуру царя при передаче престола по наследству и даже проводили настоящие выборы, когда династия пресекалась. Они также разрабатывали и одобряли проекты законодательных актов, в том числе объемные кодифицированные документы (например, в 1550 году был одобрен Судебник, а в 1649 году – Соборное уложение), утверждали размеры податей, обсуждали вопросы войны и мира, изменения территории и т. д.
Первоначально (в XVI веке) на земские соборы приглашались представители сословных и территориальных сообществ, но чаще всего под такими представителями понимались лица, уже выполнявшие какие-либо общественные обязанности, то есть представители «по должности», а не специально избранные депутаты. Кроме того, «по должности» в состав собора входили все члены Боярской думы, высшее духовенство. Однако даже на этом этапе земские соборы существенно меняли характер принятия решений. В. О. Ключевский писал о земских соборах XVI века: «Только здесь боярско-приказное правительство становилось рядом с людьми из управляемого общества как со своею политической ровней, чтобы изъявить государю свою мысль; только здесь оно отучалось мыслить себя всевластной кастой, и только здесь дворяне, гости и купцы, собранные в столицу из Новгорода, Смоленска, Ярославля и многих других городов, связываясь общим обязательством „добра хотеть своему государю и его землям”, приучались впервые чувствовать себя единым народом в политическом смысле слова: только на соборе Великороссия могла сознать себя цельным государством»[5].
Постепенно, однако, все больше вводятся выборные представители на соборах. Сама по себе система представительства была довольно сложной и запутанной. Вместе с тем расширение выборного начала позволило В. О. Ключевскому сделать вывод: «Выборный народный челобитчик на земском соборе XVII века сменил собою правительственного агента XVI века»[6]. При этом порядок избрания определялся на местах теми, кто избирал своего представителя. Для избранного лица готовился наказ, в котором излагалась позиция делегирующего его коллектива. Наряду с выборными лицами часть мест в соборе по-прежнему занимали должностные лица: члены Боярской думы и высшее духовенство.
1. 3. Дуалистическая монархия
Первый парламент в России появился в результате нарастающего революционного движения 1905–1907 годов. Потребность в коренном изменении правовой и политической систем в России вызревала долгие годы, осознание же этой потребности произошло в XIX веке. Причем необходимость преобразований постепенно осознавалась все более широкими слоями российского общества.
Так, идея народного представительства нашла свое отражение в проектах М. М. Сперанского, которые он разрабатывал по поручению Александра I в самом начале XIX столетия. Согласно замыслу Сперанского[7], предполагалось создать избираемую многостепенными выборами Государственную думу и назначаемый императором Государственный совет. При этом Государственная дума должна была наделяться правом принимать («уважать», по терминологии Сперанского) законы, а Государственный совет не должен был принимать или отклонять законы, а только обсуждать их и направлять свои мнения верховной власти (то есть императору). Окончательное же решение оставалось за царем. Государственная дума в тот период так и не была учреждена, а в ведение реформированного в 1810 году в соответствии с предложениями М. М. Сперанского Государственного совета (годом его основания считается 1801-й) были переданы вопросы, которые, судя по запискам Сперанского, предполагалось предварительно разрабатывать и рассматривать в Государственной думе. В то же время никаких властных полномочий Государственный совет не получил и существовал исключительно как совещательный орган.
За учреждение выборного законодательного органа выступали и декабристы. Избираемый на цензовой основе законодательный орган (при сохранении монархии) был предусмотрен, в частности, проектом конституции, подготовленным Н. М. Муравьевым. Духом народного представительства проникнут и республиканский конституционный проект «Русская Правда» П. И. Пестеля.
Таким образом, и последовательные противники самодержавия, и верные его сторонники (М. М. Сперанский, хотя и побывал в ссылке, никогда против правящего режима не выступал, а содействовал его укреплению) еще в первой четверти XIX века видели преимущества введения представительных коллегиальных законодательных органов. Однако в то время круг таких людей был все же сравнительно узок, а абсолютизм, по-видимому, еще не исчерпал своих ресурсов.
Крымская война (1853–1856) обнажила и крайне обострила проблемы и противоречия экономического и политического строя России. Необходимость проведения коренных реформ стала очевидной не только для широких слоев российской общественности, но и для правящих кругов. Как известно, некоторые реформы были проведены, среди них земская (1864) и городская (1874). При этом в городском самоуправлении преодолевалась сословность: к участию в выборах в городские органы допускались все жители города, достигшие 25 лет и платившие сборы в городскую казну. В то же время в земском самоуправлении сословность по-прежнему сохранялась: представители всех сословий участвовали в формировании земских органов, но построена система была таким образом, что преимущество оставалось за дворянством. В частности, председателем уездного земского собрания по должности был уездный предводитель дворянства. Выборы гласных проводились по трехклассной системе: первый класс составляли частные землевладельцы, не входившие в состав городских и сельских сообществ, второй – лица, принадлежавшие к городским сообществам, третий – представители сельских сообществ. Формально равенство всех трех классов должно было обеспечиваться тем, что количество гласных от каждого из них в соответствии с законом не могло превышать совокупного числа гласных от двух других классов. Однако дворяне входили и в первый, и во второй класс, поэтому неудивительно, что гласные от дворян составляли в среднем 42, 4% от общего числа гласных[8], хотя удельный вес дворян в населении (на фоне многочисленного крестьянства) был существенно меньше. В городском самоуправлении выборы также проводились по трехклассной системе, но там классы формировались по имущественному цензу, который определялся, в свою очередь, по величине уплачиваемых городских сборов.
