2014 г.
Насколько «умны» санкции США?
В последнее время аналитики уделяют много внимания авангардной стратегии и тактике Кремля в отношении Украины, используемых в его игре с Западом, все больше напоминающей перетягивание каната. «Мы являемся свидетелями нового типа войны и нового вида вторжения», — написала Энн Эпплбаум в своей колонке в The Washington Post. К методам нового типа она относит инфильтрацию российского спецназа в Восточную Украину для разжигания сепаратистских настроений, финансирование и снабжение оружием местных военизированных групп и преступных элементов, а также кремлевское изобретение — пропагандистскую кампанию по лживой и предвзятой подаче фактов, цель которой — создать основания для вмешательства России в дела Украины и повысить поддержку Путина внутри страны. В качестве одного из способов противостояния политике Москвы в этом «новом типе войны» Эпплбаум стоило бы также упомянуть экономические санкции Запада. Санкции против ядерной державы (именно так Россию по-прежнему оценивают члены ЕС и ряд чиновников в администрации Обамы) беспрецедентны и крайне важны, особенно если таковая держава плохо себя ведет.
28 апреля США в очередной раз ужесточили санкции против российских чиновников, предположительно входящих в ближайшее окружение Владимира Путина. Согласно этим новым, «умным» санкциям семи чиновникам запрещен въезд в США, а их долларовые активы заморожены. Среди чиновников, попавших в «черный список», — Игорь Сечин, президент нефтяной компании «Роснефть», Вячеслав Володин, первый заместитель главы администрации президента, и Алексей Пушков, председатель комитета Госдумы по международным делам. Также заморожены счета 17 российских компаний (ранее санкции были введены против компаний, связанных с российскими бизнесменами Геннадием Тимченко, Аркадием и Борисом Ротенбергами и Юрием Ковальчуком). Теперь еще 13 российских компаний столкнутся с дополнительными ограничениями: правительство США прекратит экспорт и реэкспорт американских товаров для данных компаний. Госдеп и министерство торговли США также объявили об отмене заявок на получение экспортных лицензий для производства высокотехнологичных материалов, используемых в российском военном секторе.
Днем позже Евросоюз объявил о введении своей серии санкций против Кремля, вызванной, согласно официальному заявлению, действиями России, угрожающими независимости Украины. Меры ЕС, как правило, более мягкие, чем санкции США, включают замораживание находящихся на территории стран ЕС активов десяти российских чиновников и пяти представителей Украины, обвиняемых в организации беспорядков в Восточной Украине. Попавшим под санкции также запрещен въезд в страны ЕС.
Стоит отметить, что история санкций довольно неоднозначна. Санкции всегда более успешны, если носят многосторонний характер и преследуют четкие экономические цели, а не направлены на изменение широкой геополитической повестки дня. Объектом санкций также должна быть менее развитая экономика, чей торговый оборот может быть уязвим благодаря подобным мерам. Санкции и ограниченные меры, цель которых — вынудить Россию уйти из Украины, вряд ли будут эффективными, если Запад не включится в единую масштабную кампанию по противостоянию политике Кремля.
Представители политической и бизнес-элиты России уязвимы для санкций, так как многие из них имеют значительные финансовые интересы на Западе (доли компаний, материальные блага, недвижимость, спортивные команды). Однако интеграция российских олигархов в мировую экономическую систему также означает, что любые санкции против них усиливают угрозу ответных действий со стороны России.
Способность США и их партнеров эффективно использовать санкции ослаблена тем, что кризис на Украине носит асимметричный характер. Запад, безусловно, обладает преимуществами в военной и экономической сферах и в системе безопасности, но Россия граничит с Украиной и способна быстро реагировать, при этом статус Украины для России гораздо важнее, чем для Запада.
Ряд факторов, связанных с подходом США к разрешению кризиса, ограничивают эффективность всех введенных на сегодня мер. Прежде всего это неясность целей, преследуемых Вашингтоном. Чего США пытаются добиться: вытеснить Россию из Украины, заставить Путина уйти в отставку или просто досадить Кремлю? По словам ряда представителей администрации Обамы, цель Белого дома — оказать давление на ключевых партнеров Путина, которые, в свою очередь, заставят российского президента сформулировать более мирную политику в отношении Украины.
«[Наша] цель не преследовать лично Путина, — заявил президент Обама. — Цель состоит в том, чтобы изменить систему его расчетов». При этом другие официальные лица говорят, что цель США — донести до Путина мысль о том, что в результате санкций так или иначе могут быть затронуты любые активы, к которым он имеет отношение.
Как отметил один из чиновников администрации США, никто «не ожидает немедленного изменения российской политики». «Мы должны постоянно показывать [официальной России], что мы принесем ей серьезные экономические неприятности и изоляцию».
Несмотря на использование санкций как нового оружия XXI века, администрация Обамы снижает их потенциальную эффективность традиционными дипломатическими и бюрократическими оговорками. Во-первых, выражая обеспокоенность действиями России и обозначая риторические красные линии, Белый дом не подкрепляет свои слова действиями. Исключив в начале кризиса возможность военного ответа НАТО, Обама ограничил присутствие альянса в соседних с Украиной странах. Американские чиновники отмечают, что в настоящее время на очереди стоят так называемые отраслевые санкции против российских банков и энергетического сектора. Они призваны стать сдерживающим фактором против вторжения России на Украину или саботирования выборов президента Украины 25 мая. Однако в рамках подобного подхода США по сути готовы простить России аннексию Крыма и хаос на юге и востоке Украины.
Порой складывается ощущение, что у Белого дома нет четкого понимания, как поступить. По некоторым сообщениям, представители администрации выступают против жесткой позиции США, поскольку им почему-то кажется, что таким образом под угрозой окажутся другие вопросы двусторонних отношений, а захват Крыма — это просто «аномалия». Многие представители американских бизнес-кругов активно лоббировали против ужесточения санкций.
Во-вторых, Белый дом, похоже, расценивает события на Украине как отвлекающий маневр, а не как реальную угрозу системе европейской безопасности. Вместо разработки стратегии по стабилизации ситуации на Украине Обама и лидеры ЕС поддались участию в навязанной им Россией игре по «деэскалации» напряженности. В этой игре все участники делают вид, что Россия является их партнером, преследующим схожие цели, однако при таком подходе инициатива в игре регулярно переходит к Путину.
В-третьих, Белый дом решил координировать свои шаги с европейцами, что замедлило и ограничило ответную реакцию Запада на поведение Кремля. Полагаясь на союзников в Европе, Обама верно рассчитал, что выступление единым фронтом повысит эффективность санкций, а также оправдает его собственную осторожность. Перед очередным этапом санкций источники в администрации США сообщали, что в новом «черном списке» от 28 апреля будут Внешэкономбанк, Газпромбанк и глава «Газпрома» Алексей Миллер. Случись это, уязвимость европейских партнеров, зависящих от российского импорта газа, значительно бы возросла. В итоге эти компании (и персоны) в список не вошли — предположительно именно из-за возражений ЕС.
При этом американские чиновники продолжают утверждать, что санкции являются успешными, ссылаясь на то, что курс рубля за последние месяцы упал, индекс ММВБ снизился, рост российской экономики замедлился и вероятность рецессии возросла. Западные финансовые рынки постепенно закрывались для российских компаний, и отток капитала с начала года был огромный.
Однако многие из этих негативных процессов наметились задолго до введения санкций. Более того, в начале мая курсы российских акций и облигаций выросли, а рубль подорожал, причем это произошло после введения последнего этапа санкций. Как отметил один московский банкир, данный этап санкций был пережит гораздо легче, чем ожидали рынки. «Он был воспринят скорее как предупреждение о последующих этапах санкций».
Пока нет причин думать, что санкции против лиц из ближайшего окружения Путина вынудят их пересмотреть свою лояльность российскому президенту. На сегодня представители российской элиты, очевидно, уверены, что смогут пережить трудные времена в отношениях с Западом, отсидевшись в России или начав кооперировать с Китаем. Они предполагают, что подобная ситуация продлится недолго, нормализовавшись в течение нескольких месяцев, как это произошло после войны с Грузией в 2008 году. В конечном итоге они просто рассчитывают, что Обама, Меркель и другие мировые лидеры рано или поздно смирятся с ситуацией, сложившейся на Украине.
