Государь знал, разумеется, что городская интеллигенция относится враждебно к существующему порядку; но он глубоко верил, что отношение народных масс - совершенно иное. В беседе с московским губернским предводителем дворянства кн. П. Н. Трубецким (летом 1898 г.) государь коснулся вопроса об ограничении самодержавия и сказал, что он готов был бы поделиться с народом властью, но сделать этого не может: ограничение царской власти было бы понято как насилие интеллигенции над царем, и тогда народ стер бы с лица земли верхние слои общества. (Судьба интеллигенции и «буржуазии» после свержения царской власти показала, что в этом представлении было немало верного).
Не желая непрестанно ломать и строить сызнова, государь в то же время продолжал «достройку» и «ремонт» здания Российской империи и постепенно окружил себя сотрудниками по своему выбору. К концу века восемь (из двенадцати) министров, которых государь застал при своем восшествии на престол, были уже заменены другими (трое вследствие смерти33). Из министров эпохи императора Александра III оставались только К. П. Победоносцев, С. Ю. Витте и назначенные в последний год царствования Н. В. Муравьев (юстиции) и А. С. Ермолов (земледелия).
На место скончавшегося на 79-м году жизни министра народного просвещения графа И. Д. Делянова (занимавшего этот пост свыше 16 лет) был назначен в начале 1898 г. профессор римского права Н. П. Боголепов. «Я сознаю, - сказал он в речи к чинам своего ведомства при вступлении в должность, - что во всех областях народного образования жизнь выставила требования усовершенствований и нововведений. Но я держусь того мнения, что и те, и другие должно производить с большой осторожностью и постепенностью. Я не сторонник радикальной ломки».
Министерство внутренних дел, в котором с 1897 г. к И. Л. Горемыкину присоединился товарищ министра кн. Алексей Дм. Оболенский, включило в список мер, соответствующих принципу «достройки и ремонта», распространение земских учреждений на те губернии, где их еще не было. Прецедентом служила такая же мера, принятая в отношении судебных уставов 1864 г.
Этот проект вызвал сразу же неодобрение правой печати. «Московские ведомости» сначала даже опровергли слух о нем. «Гражданин» как раз вел резкую кампанию против земства, доказывая, что оно и бесполезно, и не по силам земским плательщикам. «"До десяти земств проворовалось,» - сказал мне мой знакомый» (писал кн. Мещерский). - «"Слава Тебе Господи,» - сказал я с просиявшей физиономией и перекрестился. Об одном грущу, что не все 34 проворовались. Теперь не будут вводить земства там, где их нет, не будут топить дворянство в земской луже…»
Тем не менее И. Л. Горемыкин, с одобрения государя, внес в государственный совет проект введения земства в девяти губерниях Западного края и в Архангельской, Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губ. (В стороне были пока оставлены три Прибалтийских губернии и область войска Донского.) В то же время тифлисское дворянство ходатайствовало о введении земства в Закавказье. Внесению проекта предшествовал опрос губернаторов и губернских предводителей дворянства; все они высказались в пользу введения земств. Ввиду особых местных условий - преобладания польского элемента среди землевладельцев Западного края - существовали опасения, что земство может быть использовано в антирусских целях. Поэтому предположено было на первых порах не создавать выборных уездных учреждений и в губернские собрания ввести некоторое число назначенных гласных (от четверти до трети общего числа). Тут же указывалось, впрочем, что в некоторых уездах, где имеется достаточное число русских землевладельцев, могут быть введены теперь же и уездные земства.
Параллельно с этим проектом, но независимо от него в Министерстве внутренних дел обсуждался вопрос объединения всего учебного дела в руках государства, с тем, чтобы впредь не было особых земских школ. Но считалось необходимым, прежде чем проводить эту меру, значительно усилить кредиты на народное образование, чтобы реформа эта сопровождалась общим подъемом школьного дела; а министерство финансов не находило возможным значительно увеличить кредиты, особенно ввиду неурожайных годов и промышленного кризиса.
Вопрос о «достройке» сети земских учреждений был, однако, оттеснен на задний план общественного внимания новыми осложнениями, возникшими в начале 1899 г. Одно из них, в сущности, относилось формально к той же области - установлению большего единообразия учреждений Российской империи; только в отличие от земского проекта, расширявшего пределы самоуправления, в этом случае речь шла о его ограничении.
Вопрос о пределах компетенции Финляндского сейма был унаследован государем от его отца, учредившего по этому поводу особую комиссию. Император Александр III поручил этой комиссии разработку проекта приведения закона о воинской повинности в Финляндии в соответствие с русским законодательством. Спорным представлялся вопрос о том, требовалось ли для этого согласие Финляндского сейма.
Финские юристы, с ссылками на слова императора Александра I на сейме в Борго и на ряд заявлений императора Александра II, доказывали, что основные законы Великого княжества Финляндского, торжественно подтвержденные государем при его восшествии на престол, не допускают проведения нового проекта воинской повинности без согласия местного сейма. Видные русские ученые, как профессора Н. М. Коркунов и Н. С. Таганцев, полагали, что общеимперская власть сохраняет за собою учредительные права и может отменять решения, принятые ею ранее.
Когда генерал-губернатором Финляндии, на место гр. Ф. Л. Гейдена, летом 1898 г. был назначен ген. Н. И. Бобриков, финское общество насторожилось, и пошли слухи о предстоящей отмене финской конституции (в этом вопросе из русских газет умеренное «Новое Время» было настроено гораздо решительнее «Гражданина»).
Финляндский сейм собрался в январе 1899 г.; ему был представлен законопроект, распространяющий на Финляндию, с некоторыми видоизменениями, русский воинский устав. Финляндское войско насчитывало около 10 000 человек и по местным законам должно было служить только в пределах края; по новому проекту численность войска увеличивалась примерно в полтора раза, и финские граждане могли быть отправлены к отбыванию воинской повинности в другие части империи (в России, как, впрочем, и во Франции, было принято, чтобы призывные отбывали воинскую повинность не в тех губерниях, из коих они родом). Сейм передал проект в комиссию.
Вопрос об увеличении численности имперских вооруженных сил на 5000-6000 человек не представлял сам по себе чрезвычайной важности. На этом вопросе, однако, столкнулись два различных юридических воззрения на природу отношений между Россией и Финляндией.
Государь не отрицал того, что по прежнему установленному порядку согласие Финляндского сейма считалось необходимым, но он полагал, что обладает учредительной властью, дающей ему право изменить этот порядок. «Получили мы с Вами наследство в виде уродливого криво выросшего дома, - писал государь ген. Н. И. Бобрикову, - и вот выпала на нас тяжелая работа - перестроить это здание или, скорее, флигель его, для чего, очевидно, нужно решить вопрос: не рухнет ли он (флигель) при перестройке? Мне думается, что нет, не рухнет, лишь бы были применены правильные способы по замене некоторых устаревших частей новыми, по укреплению всех основ надежным образом».
3(15) февраля 1899 г. был издан Высочайший манифест. «Независимо от предметов местного законодательства, вытекающих из особенностей ее общественного строя, - говорилось в нем, - в порядке государственного управления возникают по сему краю и другие законодательные вопросы, каковые по тесной связи с общегосударственными потребностями не могут подлежать исключительному действию учреждений Великого княжества… Оставляя в силе существующие правила об издании местных узаконений, исключительно до нужд Финляндского края относящихся, Мы почли необходимым предоставить Нашему усмотрению ближайшее указание предметов общеимперского законодательства».
Одновременно с манифестом были изданы «Основные положения о составлении, рассмотрении и обнародовании законов, издаваемых для Империи с включением В. К. Финляндского». Законы эти должны были издаваться императорской властью, причем, в отличие от законов, к Финляндии не относящихся, требовались предварительные заключения высших административных органов Финляндии, а также и Финляндского сейма; эти заключения носили, однако, лишь совещательный характер. Разграничение сферы общегосударственного законодательства и местных узаконений, требующих согласия сейма, предоставлялось также императорской власти.
«Новое Время», приветствуя издание манифеста, писало: «Новый закон при всей своей многообъемливости не коснулся автономии края и ни на одну йоту не уменьшил т. н. финляндской конституции. Что в вопросах общеимперских местный сейм не может иметь решающего голоса - это должны понять самые притязательные из финляндских государственников…»
