ПРОТИВОРЕЧИЯ В СТРОЕ ГУБЕРНСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ. Легко заметить прежде всего необычайную сложность созданного Екатериной губернского правительственного механизма. Мы видим здесь прежде всего сильное влияние, какое оказали на эти учреждения идеи, распространявшиеся тогдашней политической литературой Запада, преимущественно идея разделения властей. Без строгого разделения властей – законодательной, исполнительной (административной) и судебной – тогдашний передовой публицист не мыслил правильного государственного устройства. Екатерина заплатила очень щедрую дань этой идее в своих губернских учреждениях.
Из иного источника вытекло сложное устройство сословных судебных инстанций. Правда, в «Наказе» повторена была идея Беккариа, что для правильного судопроизводства полезно установить и суд себе равных, чтобы тем ограничить давление, оказываемое на суд высшими сословиями – дворянством и духовенством; но созданные сословные судебные места при высказанной в «Наказе» идее равенства всех перед законом отзывались чем-то феодальным, средневековым разделением сословий. Пересматривая наказы дворянских депутатов в Комиссии 1767 г., легко заметить этот источник. Многие наказы выражали решительное желание сословия – устроиться в уездные сословные корпорации и принять деятельное участие в местном управлении и суде. Для выбора депутатов в Комиссию дворянство собиралось по уездам и выбирало уездных предводителей; теперь дворяне заявляли в Комиссии желание, чтобы оставлено было за сословием право выбирать этих уездных предводителей, собираться в известные сроки и контролировать ход местного управления. Некоторые наказы даже требовали, чтобы уездные управители – воеводы избирались местным дворянством. Порядок этого участия дворянства в управлении особенно точно определен был в наказе боровских дворян: наказ требовал, чтобы уездное дворянство собиралось на съезд каждые два года и выбирало от всего уезда кандидата, который бы действовал с помощью выборного комиссара от каждого стана, или дистрикта. Уездный ландрат производит суд и расправу над людьми всех состояний; становой, или дистриктный, комиссар помогает ему, производя предварительное следствие.
В губернских учреждениях 1775 г. заметно отразились высказанные в дворянских наказах желания; очевидно, мысль об уездных ландратах была осуществлена в лице уездного исправника; только мысль о дистриктном комиссаре, или становом приставе, была отсрочена и осуществлена потом уже, в царствование императора Николая I.
Итак, источником противоречия, заметного в строе губернских учреждений, были желания, выраженные дворянством. Законодательница, руководясь западноевропейскими публицистами, столкнулась с дворянством, которым руководили практические восточноевропейские интересы. Разбирая личный состав созданных Екатериной административных и судебных учреждений, легко заметить, что это противоречие было внушено интересами одного сословия. Мысль о том, что каждый должен судиться себе равным, высказанная в «Наказе», не была последовательно проведена в губернских учреждениях. Как мы видели, эти учреждения состояли из трех пластов. Верхним из них были учреждения бессословные: губернское правление, палаты – казенная, уголовная и гражданская. Весь личный состав в этих учреждениях назначался от короны, без всякого участия местного общества.
Второй пласт состоял из сословных губернских судов: верхнего земского суда, губернского магистрата и верхней расправы, также из всесословных учреждений – совестного суда и приказа общественного призрения. Личный состав учреждений этого второго пласта был смешанного характера: председатель назначался короной, но заседатели, называвшиеся советниками и асессорами, выбирались в каждом учреждении известным сословием, а в совестном суде и приказе общественного призрения – всеми тремя сословиями. Точно так же и третий, низший пласт, состоявший из уездных судебных инстанций с полицейским нижним земским судом, были учреждения коллегиальные, но личный состав в них весь был земского сословного происхождения: как председатель, так и заседатели выбирались сословиями. Только председатель нижней земской расправы, или расправный судья, ведавший дела вольных хлебопашцев, назначался из чиновных людей высшей местной властью. По-видимому, участие в местном управлении и суде было довольно равномерно распределено в низших и вторых инстанциях между всеми классами общества. Легко заметить, однако, некоторое преобладание, данное одному сословию – дворянству; нижний земский суд был полицейским учреждением для всего уезда, хотя в число его заседателей по делам, касавшимся вольных хлебопашцев, входили заседатели нижней расправы, но председатель нижнего земского суда – исправник – выбирался только дворянством. Притом нижние расправы были далеко не во всех уездах: открытие их предоставлялось усмотрению губернаторов, и они учреждались только в таких округах, где было достаточное количество людей подведомственных им состояний, т. е. вольных земледельцев; нижняя расправа учреждалась только в том округе, где находилось от 10 до 30 тыс. душ этих состояний.
Таким образом, полицейский порядок в уезде, поддержание безопасности и тишины и суд без различия состояний сосредоточивались в учреждениях дворянских. Была и другая форма, в которой выразилось тоже преобладание одного класса, – в губернском управлении. Высшие губернские места не имели сословного характера, но правительство обыкновенно набирало личный состав этих учреждений из того же класса, представители которого избирались в сословные дворянские учреждения: губернатор, председатель и заседатели высших губернских административных и судебных учреждений, как и палат, обыкновенно принадлежали по происхождению к дворянству. Таким образом, преобладающее значение сословия в местном управлении выражалось в двух формах: 1) в выборе личного состава сословных дворянских учреждений, 2) в сословном происхождении личного состава общих бессословных учреждений. Благодаря этому преобладанию дворянство стало руководящим классом в местном, как и центральном управлении. Дворянин господствовал в местном управлении как выборный представитель своего сословия; он господствовал в нем и как назначенный верховной властью коронный чиновник.
ЖАЛОВАННЫЕ ГРАМОТЫ ДВОРЯНСТВУ И ГОРОДАМ. Через несколько времени устройство областного управления завершено было двумя жалованными сословными грамотами – дворянству и городам. Обе эти грамоты подписаны были в один день, 21 апреля 1785 г. Вот главные черты того и другого акта. В жалованной грамоте дворянству завершено было корпоративное устройство сословия: сверх уездных дворянских собраний с их предводителями, созванных впервые для выбора депутатов в комиссию 1767 г., теперь возникли губернские дворянские собрания с губернскими предводителями во главе. Губернские учреждения 1775 г. вводились лет двадцать, и при введении их съезжались в губернские города дворяне всех уездов и выбирали губернских представителей дворянства. Право выбирать губернских предводителей было признано за сословием жалованной грамотой 1785 г. В этой грамоте окончательно определены права дворянства: дворянин пользуется недвижимым имуществом своим вместе с крестьянами на праве полной собственности, передает свое звание жене и детям, не лишается этого звания иначе как по суду за известные преступления; приговор о преступлении дворянина получает силу только с утверждения верховной власти. Дворянин свободен от личных податей, от рекрутской повинности и от телесных наказаний; дворянские собрания имеют право ходатайствовать о своих сословных нуждах перед высшим правительством.
Точно так же получили окончательное устройство и городские состояния. До сих пор судебные дела вместе с надзором за благочинием в городах сосредоточивались в губернских и городовых магистратах; по жалованной грамоте городам Российской империи 1785 г. рядом с магистратом как судебным учреждением возникают городские, полицейско-хозяйственные учреждения. Городское население было разделено на шесть состояний – а именитых граждан, на настоящих обывателей, т. е. тех, которые имеют в городе дома и землю, не занимаясь торговлей и промышленностью, на купцов гильдейских, на цеховых ремесленников, на иностранных и иногородних гостей и, наконец, на посадских, которые промышляют черной работой или ремеслом, не имея недвижимой собственности в городе. Эти состояния различались или происхождением, или размером капитала. Так, купцы разделены были на три гильдии: низший размер капитала для купцов 3-й гильдии – 1000 руб. Торговцы, не имевшие такого капитала, причислялись к мещанам и распределялись по ремесленным цехам. Городское хозяйство и управление вели две думы: общая и шестигласная; общая состояла под председательством городского головы из гласных от всех разрядов и имела распорядительное значение, собираясь в известные сроки или по мере надобности; дума шестигласная, состоящая из шести членов по одному от каждого из шести состояний под председательством того же городского головы была исполнительным учреждением и действовала постоянно, собираясь еженедельно. Оба эти самоуправления – дворянское и городское – развивались с неодинаковым успехом. Губернские учреждения ввели необычайное оживление в среде губернских дворян. Через каждые три года дворяне съезжались в губернский город и выбирали на разные должности среди пиров и увеселений, которыми их угощали своя братья – губернский предводитель и губернатор. Напротив, городское управление действовало очень вяло под тяжелой рукой наместника, или губернатора. Оживление, каким отличались дворянские сословные учреждения, даже вызвало преувеличенное опасение в иностранцах: два француза, путешествовавшие по России в начале 90-х годов, наслушавшись этих речей, пророчили в своих записках, что «рано или поздно эти собрания непременно приведут к великой революции».
