Наиболее распространенное действие в посредничестве нейтральный страны — предоставление ею своей территории для проведения переговоров. Многие переговоры по урегулированию конфликтов проходили, например, в Швейцарии, в том числе Женевская мирная конференция по Ближнему Востоку (1973–1974); Женевские совещания министров иностранных дел, а также глав правительств СССР, США, КНР, Великобритании и Франции по мирному урегулированию в Корее и восстановлению мира в Индокитае (1954–1959); Женевское совещание по урегулированию лаосского вопроса (1961–1962).
Малые государства, как и нейтральные, не располагают особыми возможностями силового воздействия на конфликтующие стороны. Их средства сводятся к убеждению и созданию каналов коммуникации. Некоторые исследователи выдвигают идею о необходимости развития именно этого вида посредничества в наиболее острых кризисных и конфликтных ситуациях. Чем они обычно аргументируют такую идею? Дело в том, что малые государства, как и нейтральные, оказываются порой наиболее приемлемыми посредниками для конфликтующих сторон именно в силу того, что они не могут навязать свое решение.
Одним из ярких примеров посредничества малых государств является деятельность Алжира по освобождению американских заложников, захваченных в Иране 4 ноября 1979 г. группой экстремистски настроенных студентов. Более того, усилия Алжира стали классическим примером успешно проведенного посредничества малых государств.
Американская исследовательница Р. Слим подробно проанализировала этот случай, специально остановившись на технологии осуществления посредничества алжирцами (они тогда использовали немало технических приемов, способствовавших успешному завершению конфликта), а также на причинах того, почему именно малое государство было выбрано в качестве посредника. В связи с этим представляется целесообразным несколько подробнее рассмотреть урегулирование данного конфликта.
Кризис, разразившийся в 1979 г. между США и Ираном, угрожал превратиться в их военную конфронтацию. Стараясь не допустить этого и в то же время освободить заложников, многие страны и международные организации предлагали свои посреднические услуги. Из всех стран, предложивших тогда посредничество, у Ирана лучшие отношения были с Сирией и Ливией, которые поддерживали его в войне с Ираком, однако против посредничества этих государств возражали США. К итоге был выбран Алжир как наиболее приемлемый посредник для обеих сторон. Алжир имел опыт активной международной деятельности и в Африке, и на Ближнем Востоке, в том числе опыт международного посредничества. В частности, в 1975 г. он посредничал между вице-президентом Ирака и шахом Ирана по поводу территориальных споров. Немаловажным фактором оказалось и то, что во время конфликта в связи с захватом заложников некоторые должностные лица Ирана, занимавшиеся деталями того соглашения и установившие в свое время хорошие рабочие связи с алжирцами, работали в иранском МИДе.
Алжир следовал политике неприсоединения, полагая, что в биполярном мире больше других страдают малые государства. Но официальным заявлениям Алжира он выполнял чисто гуманитарную миссию, цель которой — спасти заложников. Но, как подчеркивает Р. Слим, были и другие мотивы посредничества Алжира. Один из них — поиск своего места в системе международных отношений. Посредничество помогало укрепить представления о том, что алжирское руководство делает все возможное для активного участия в международных делах. На уровне внутренней политики успех алжирцев в урегулировании кризиса мог стать большой удачей нового президента. Были и другие мотивы, побуждавшие Алжир к посредничеству. После падения шаха Ирана алжирцы стремились улучшить свои отношения с новым иранским руководством. Это было полезно для усиления их позиций в Организации стран-экспортеров нефти (ОПЕК), где Иран играл одну из ключевых ролей. Алжир был заинтересован и в улучшении своих отношений с США, которые, начиная с 1967 г., были довольно прохладными, хотя к 1979 г. несколько улучшились. Важным моментом была также возможность продажи газа США. Кроме того, Алжир надеялся остановить поставки американских военных технологий в Марокко, которое было вовлечено в войну против поддерживаемого Алжиром движения Полисарио.
При осуществлении посреднических функций алжирцы сделали основной акцент на организации процесса выработки решения, а не на поиске конкретного выхода из конфликта, хотя на различных стадиях переговоров они вносили предложения, переформулировали заявления сторон и т. п. Передавая сообщения от одной стороны к другой, алжирская делегация вынуждена была курсировать между Тегераном и Вашингтоном. Эмоциональный компонент посланий был очень сильным, особенно с иранской стороны. В этих условиях алжирцы выступили своего рода «охладительным экраном» между двумя участниками конфликта.
Одна из серьезных проблем, с которой столкнулся Алжир при осуществлении посредничества, — слишком большая разница в политических культурах двух стран. Как позднее заметил один из членов алжирской делегации, посредничество было скорее похоже на семинар. В Тегеране приходилось объяснять специфику американского законодательства, политической и банковской системы (Иран требовал размораживания всех иранских счетов в США), в Вашингтоне — особенности политики Ирана.
В задачи посредников входило сближение позиций сторон. Алжирцам удалось переключить дискуссию с обсуждения общих проблем, охватывающих 15-летний период ирано-американских отношений, непосредственно на проблему освобождения заложников. При этом было крайне важным «сохранение лица» участников конфликта, что особенно волновало Иран, который не мог допустить уступок «сатане». Это в значительной степени повредило бы образу иранских лидеров в глазах иранцев. Для американцев же было неприемлемо, чтобы соглашение выглядело как выкуп заложников. Они жестко настаивали на том, что поведение иранцев незаконно и нарушает все международные нормы. Алжирцы хорошо понимали опасения каждой из сторон. В итоге окончательное соглашение приняло форму декларации, которая была составлена правительством Алжира и следовать которой обязались обе стороны. Наконец, алжирцы выполняли роль гаранта соглашения. Им было доверено получить 52 заложника, а в свою очередь иранские деньги должны были быть переведены в Алжирский центральный банк.
Успех посреднической деятельности Алжира ярко демонстрирует возможности стратегий, связанных с оказанием помощи в поиске решения и обеспечения взаимодействия сторон: эти стратегии являются главными в посредничестве малых государств.
2. Межправительственные и неправительственные организации в качестве посредников
Кроме государств посредниками в конфликтах наиболее часто выступают межправительственные организации, как универсальные (ООН) так и региональные (например, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе; Организация американских государств, Организация африканского единства и др.).
По оценкам различных исследователей, активное участие межправительственных организаций после второй мировой войны в качестве посредников обусловлено следующими причинами:
• значительным ростом количества универсальных и региональных международных организаций, особенно во второй половине XX в.;
• их активной ролью в мире, в частности таких организаций, как ООН, ОБСЕ, ОАЕ и ряда других;
• во многих случаях восприятием их конфликтующими сторонами как нейтральных в связи с тем, что в межправительственных организациях представлены страны с различной политической, идеологической, религиозной ориентацией.
Межправительственные организации имеют меньше возможностей, чем крупные державы использовать рычаги «поощрения» или «наказания». Более того, эти возможности обычно ограничиваются лишь политической сферой. Но даже в тех случаях, когда метод «кнута и пряника» в принципе применим, межправительственные организации охотнее пользуются иными средствами, а именно такими, которые предполагают наличие экспертных знаний, а также легитимности для вмешательства в отношения членов своих организаций. Так, представитель ООН в принципе имеет больше формальных прав вмешиваться в конфликт, чем кто бы то ни было другой. Вследствие этого ему легче устанавливать контакты с высшим руководством обеих конфликтующих сторон и через них оказывать влияние на ситуацию. Благодаря тому, что межправительственные организации обычно воспринимаются в качестве законного посредника, стороны более склонны следовать именно их советам и идти навстречу их пожеланиям, нежели советам и пожеланиям крупных держав.
Возможность ООН оказывать политическое и моральное воздействие на участников конфликта и тот факт, что она представляет международное сообщество, не раз являлось ключевым фактором при выборе ООН в качестве посредника. По этой причине, например разрешение спора между Голландией и Индонезией по поводу Западного Ириана проходило в основном под эгидой ООН, хотя посредником выступали и США. Голландцам надо было «сохранить свое лицо», и в этой ситуации ООН была как бы «вправе требовать» более серьезных уступок от имени международного сообщества.
