Закон радикально расширил полномочия президента по досрочному отрешению глав. Одним только указом без всяких предварительных предупреждений и судов глава может быть отрешен в связи с утратой доверия президента и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Буквально это означает, что любого главу, хоть избранного, хоть назначенного, можно сместить в любое время, ведь в оценке исполнения главой своих обязанностей, в отношении к нему в плане доверия или недоверия президент никем и ничем не ограничен.
Еще одной новацией стал институт «вопроса о доверии», предложенный, кстати, тюменским губернатором Собяниным. В законе установлено, что глава, избранный до его вступления в силу, до истечения срока своих полномочий вправе поставить перед президентом «вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий». Иными словами, он может досрочно инициировать применение нового порядка наделения полномочиями главы в своем регионе, при этом предложив президенту себя в качестве готового кандидата, то есть выразить желание перейти из избранных глав в назначенцы. На принятие решения президенту отведено семь дней.
Уместно возразить, что, дескать, если президент не доверяет какому-либо главе, то он должен либо отстранить его, либо дождаться истечения срока его полномочий и выдвинуть нового главу. А если действующий глава не уверен в доверии, но в действительности его работу оценивают положительно или удовлетворительно, то президенту надо бы убедить его в этом в личной беседе или иным образом и не доводить дело до отставки.
Институт «вопроса о доверии» был востребован по сугубо политическим соображениям. Сколь-либо массовая замена глав в планы Кремля не входила, но он был заинтересован в том, чтобы как можно больше региональных руководителей стали назначенцами. И как можно скорее. Также было понятно, что сразу после вступления поправок в силу объявится много глав, которые нуждаются в президентском «благословении», что называется, здесь и сейчас (из опасений, что за срок, остающийся до истечения полномочий, усилятся их конкуренты и недруги, из-за конфликтов с теми или иными влиятельными фигурами или структурами и т. д.) или просто готовы проявить лояльность с расчетом на встречное расположение.
Всего по состоянию на 1 сентября 2006 года назначено 48 глав. Однако учтем, что в 2005 году Собянин поставил вопрос о доверии и прошел процедуру назначения, но в том же году в связи с его переходом на должность руководителя администрации президента был назначен новый губернатор Тюменской области — Якушев (бывший мэр Тюмени).
Двадцать пять глав поставили вопрос о доверии. Ни одного случая отказа со стороны президента не было. Это не значит, что ни к кому нет претензий. «Довериться» хотели еще как минимум десяток глав, однако тем, кому в Кремле не доверяют, по кому нет консолидированного решения и кого решено «списать» по истечении срока полномочий, в ходе предварительных неформальных консультаций внятно объясняли, что беспокоить президента несвоевременно, нежелательно.
Вот полный перечень глав, которым президент выразил доверие (этот и другие перечни сформированы в порядке хронологии назначений):
01) Дарькин, Приморский край;
02) Собянин, Тюменская область;
03) Михайлов, Курская область;
04) Коротков, Амурская область;
05) Золотарев, Эвенкийский автономный округ;
06) Шаймиев, Татарстан;
07) Сумин, Челябинская область;
08) Тулеев, Кемеровская область;
09) Шершунов, Костромская область;
10) Строев, Орловская область;
11) Титов, Самарская область;
12) Бочкарев, Пензенская область;
13) Королев, Липецкая область;
14) Чуб, Ростовская область;
15) Чернышев, Оренбургская область;
16) Зязиков, Ингушетия;
17) Маслов, Смоленская область;
18) Бетин, Тамбовская область;
19) Артамонов, Калужская область;
20) Федоров, Чувашия;
21) Илюмжинов, Калмыкия;
22) Черногоров, Ставропольский край;
23) Меркушкин, Мордовия;
24) Россель, Свердловская область;
25) Морозов, Ульяновская область.[53]
По истечении сроков своих полномочий восемь глав были назначены на новые сроки:
1) Виноградов, Владимирская область;
2) Филипенко, Ханты-Мансийский автономный округ;
3) Волков, Еврейская автономная область;
4) Неелов, Ямало-Ненецкий автономный округ;
5) Жамсуев, Агинский Бурятский автономный округ;
6) Абрамович, Чукотский автономный округ;
7) Торлопов, Коми;
8) Катанандов, Карелия.[54]
Только в 14 регионах главы сменились. И лишь в семи из них прежние руководители доработали до конца срока своих полномочий:
1) Саратовская область — директор Балаковской АЭС Ипатов сменил Аяцкова;
2) Тульская область — первый заместитель начальника ФГУП «Конструкторское бюро машиностроения» Дудка сменил Стародубцева;
3) Нижегородская область — вице-мэр Москвы Шанцев сменил Ходырева;
4) Иркутская область — начальник Восточно-Сибирской железной дороги Тишанин сменил Говорина;
5) Калининградская область — вице-спикер Госдумы Боос сменил Егорова;
6) Ивановская область — заместитель мэра Москвы Мень сменил Тихонова;
7) Алтай — главный федеральный инспектор в Алтайском крае Бердников сменил Лапшина.[55]
В других семи регионах главы менялись в особых, а то и в чрезвычайных обстоятельствах:
1) Корякский автономный округ — вице-губернатор округа Кожемяко сменил Логинова, отрешенного от должности в связи с утратой доверия президента и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (за срыв завоза топлива в два района округа, приведший к «массовым нарушениям прав и свобод граждан»);
2) Северная Осетия — председатель парламента Мамсуров сменил Дзасохова, подавшего в отставку;
3) Алтайский край — начальник управления президента по вопросам государственной службы Карлин возглавил край после гибели в автокатастрофе Евдокимова;
4) Кабардино-Балкария — депутат Госдумы Каноков возглавил республику после отставки тяжелобольного Кокова;
5) Тюменская область — Якушев сменил Собянина;
6) Республика Дагестан — спикер Народного собрания Алиев сменил Магомедова, подавшего в отставку (Магомедов возглавлял Госсовет республики, а Алиев стал первым дагестанским президентом);
7) Ненецкий автономный округ — главный федеральный инспектор в округе Потапенко заменил Баринова, арестованного и временно отстраненного, а затем отрешенного.[56]
Особняком стоит назначение Чиркунова главой Пермского края, созданного путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.
Не было случая, чтобы депутаты с первого раза не проголосовали «за», причем большинством голосов. Единственное исключение — ходыревский казус, но там законодатели публично выступили против до внесения кандидатуры. Вместе с тем заведена практика предварительных обсуждений кандидатур новых или «новых старых» глав со спикерами и наиболее влиятельными депутатами, с ведущими фракциями и группами, а то и со всем парламентом (заодно также и с ведущими региональными акторами, имеющими влияние на депутатов, контролирующими их). Они проводятся как сотрудниками администрации президента, так и самими кандидатами. В одних случаях это чистая формальность, призванная продемонстрировать уважение к парламенту, в других же дело оборачивается нешуточным торгом (так было, например, перед назначением Шершунова). Но нигде, как уже сказано, до срыва назначений не дошло.
5
Несмотря на то что 33 из 48 назначенцев — старые главы, а в 41 регионе еще правят «всенародно избранные», эффект реформы налицо. Впрочем, правильнее говорить о кумулятивном эффекте всех реформ 2000–2003 годов, закон 2004 года стал своеобразным завершающим аккордом.
Во-первых, сейчас большинство глав — и тут неважно, назначены они или избраны, — воспринимают самих себя не как хозяев регионов или по крайней мере самостоятельных акторов, а как людей президента, не как политиков, а как администраторов и управленцев. Ряд региональных режимов (московский, татарский, башкирский и т. д.) сохраняют явную автономию, но она однозначно слабее, чем несколько лет назад.
Во-вторых, зависимость глав от Центра позволила произвести серьезную ротацию региональных политических и управленческих команд, вычистить из администраций немало деятелей с сомнительной репутацией, ввести на позиции второго-третьего ряда выдвиженцев федеральных структур.
В-третьих, администрация президента старается формировать кадровый резерв. Известно, что в 2006 году эта работа была активизирована. Даже тем главам, которым Путин выразил доверие, которых представил к назначению по истечении срока их полномочий, уже подобраны или подбираются потенциальные сменщики.
