Основываясь на такой концепции роли разведки во внешнеполитической деятельности, американские правящие круги пошли еще дальше. Они решили создать разведывательную систему, которая бы не только обеспечивала информационную базу для принятия «комплексных национальных решений», но и являлась бы в руках администрации инструментом «глобальных действий». Американские лидеры пришли к заключению, писал журнал «Форин афферс», что Соединенные Штаты нуждаются в организации, «способной решать определенные политические задачи с помощью средств, которые находятся где-то между обычными средствами внешней политики и открытым применением вооруженной силы» 2. Именно такой организацией и стало ЦРУ, созданное в 1947 г. на основе упомянутого закона и подчиненное непосредственно президенту.
Закон о национальной безопасности наделил ЦРУ исключительными полномочиями. Во-первых, оно должно было консультировать СНБ по вопросам разведывательной деятельности. Во-вторых, давать рекомендации СНБ относительно координации разведывательных усилий всех причастных к этому правительственных организаций. В-третьих, оказывать помощь существующим разведывательным организациям, беря на себя такие дополнительные функции, которые, по мнению СНБ, могут более эффективно решаться централизованно. Наконец, осуществлять по указанию СНБ другие обязанности, относящиеся к разведывательной деятельности и затрагивающие «национальную безопасность» США.
Закон об учреждении ЦРУ включал ряд оговорок. В частности, ЦРУ не должно было обладать полицейскими функциями, правом вызова для дачи показаний и иметь отношение к обеспечению внутренней безопасности. Словом, оперативная деятельность ЦРУ внутри страны воспрещалась, но... лишь на бумаге. В действительности оно векоре получило разрешение на ведение разведки и внутри страны. Пользуясь этим, ЦРУ прибегало к методам «тайного проникновения», создавало наряду с Федеральным бюро расследований (ФБР) и военной разведкой собственную осведомительную сеть среди участников различных прогрессивных политических движений [К 60-м годам деятельносгь ЦРУ внутри страны стала настолько обширной, что для руководства ею и координации в его составе была тайно создана специальная секция — отдел внутренних операций]. Положение закона о выполнении ЦРУ «дополнительных функций и обязанностей», на которые время от времени будет указывать СНБ, было воспринято как основополагающее для проведения тайных акций.
Таким образом, с самого начала ЦРУ представлялось его создателям не только аппаратом сбора информации и координации разведывательных действий, но и орудием осуществления внешней политики путем проведения тайных операций в глобальном масштабе. Мало того, вмешательство во внутренние дела других стран стало в деятельности ЦРУ основным и быстро оттеснило на второй план задачи по сбору и оценке данных.
Роль ЦРУ быстро возрастала. Гласные законы не позволяют судить о всей широте прав, которые были предоставлены этому ведомству. Наряду с гласными законами существуют и секретные директивы СНБ. Они уточняют и дополняют функции ЦРУ. Аллен Даллес, один из создателей ЦРУ и его директор в течение почти десяти лет, откровенно заявлял: «...имеется и секретная сторона дела: закон разрешает Совету национальной безопасности (т. е. фактически президенту) возлагать на ЦРУ и такие полномочия, которые не предаются огласке». Известно, например, что летом 1948 г. СНБ специально издал секретное распоряжение, касавшееся тайных политических акций ЦРУ. И в этом не было ничего неожиданного: необходимость тайных акций диктовалась стратегией США, направленной, с одной стороны, на сохранение и расширение позиций моноцолистического капитала в различных регионах, а с другой — на противодействие росту мирового социализма, подъему национально-освободительного движения. В распоряжении подчеркивалось, что подобные акции должны проводиться так, чтобы правительство США в случае необходимости могло достаточно убедительно отрицать свою причастность к ним3.
Под тайными политическими акциями подразумевались в первую очередь «специальные операции», направленные на насаждение (нередко путем военных переворотов) угодных США реакционных режимов, пользовавшихся финансовой и иной поддержкой официального Вашингтона и монополий. Как показало время, эти операции представляли собой в одном случае борьбу за сохранение или реставрацию монархического или профашистского режима, в другом — захват власти военной хунтой, в третьем — реакционный переворот, осуществляемый под либерально-демократическими лозунгами. В любом случае вопрос о «специальных операциях» должен был решаться в зависимости от политической ситуации, которая сложилась в интересующей американские монополии стране и в соответствии с той оценкой, которую дает ЦРУ внутреннему положению в ней.
В 1949 г. конгресс в дополнение к Закону о национальной безопасности принял специальный декрет о ЦРУ. Этим актом США впервые в истории открыто возвели шпионаж и другие подрывные акции в ранг государственной политики и тем самым официально одобрили методы, предусматривающие вмешательство во внутренние дела других стран и нарушение их суверенитета. В ходе обсуждения нового закона в конгрессе тогдашний председатель военной комиссии сенатор М. Тайдингс заметил: «Американское правительство, по-видимому, единственное в мире, которое принимает законы, предусматривающие подобную деятельность».
Закон 1949 г. открыто поставил разведку над всеми демократическими институтами американского общества: он лишил постоянные комиссии сената и палаты представителей права вмешиваться в вопросы организации и деятельности ЦРУ. Тем самым был открыт широкий простор для всевозможных превышений власти со стороны ЦРУ. Закон существенно дополнил полномочия его директора, дал ему полную свободу действий при найме и увольнении сотрудников — без соблюдения правил, обязательных для правительственных учреждений. ЦРУ могло также обходить федеральные законы и постановления, которые обязывали любое ведомство представлять в обычном порядке сведения о структуре, функциях, официальных названиях, именах, должностях, а также денежных окладах или численности персонала (Бюджетному бюро было разрешено не представлять конгрессу никаких докладов по этим вопросам). Стюарт Олсоп в книге «Центр: люди и власть в политической жизни Вашингтона» писал: «Располагая неподотчетными фондами и правом нанимать на работу и увольнять без всякого контроля со стороны государственного аппарата, директор ЦРУ обладает такой свободой действий, какой нет ни у одного должностного лица в ранге члена кабинета».
ЦРУ разрешалось субсидировать программы колледжей, поддерживать и создавать различные фонды и фондовые организации, культурные общества, издательства, частные фирмы. Кроме того, директор ЦРУ мог «в обстоятельствах, носящих секретный, экстраординарный и чрезвычайный характер», по личному усмотрению без всякого контроля и объяснений расходовать любую сумму из выделяемых ЦРУ ассигнований. «Это,— как замечает Г. Рэнсом,— действительно чрезвычайные полномочия для главы исполнительного ведомства, насчитывающего тысячи сотрудников и ежегодно расходующего сотни миллионов долларов» 4. ЦРУ могло заключать с частными университетами контракты на проведение «специальных исследований». Наконец, закон 1949 г. дал право ЦРУ по своему усмотрению разрешать въезд в США до 100 иностранцев в год без соблюдения необходимых формальностей, т. е. в обход существующих иммиграционных квот. (Это, как правило, перебежчики из других стран, въезд которых в США директор ЦРУ считает необходимым «для выполнения разведывательной миссии».)
Все это, естественно, способствовало увеличению степени независимости ЦРУ от законодательных органов США. И в этом не было ничего удивительного, создатели Центрального разведывательного управления хотели видеть в нем орудие прежде всего не законодательной, а исполнительной власти и потому сознательно стремились к освобождению его от наблюдения со стороны конгресса. Установленная законом прямая подотчетность ЦРУ Совету национальной безопасности и президенту при действительно весьма ограниченной зависимости от конгресса делала ЦРУ удобным инструментом именно исполнительной власти для осуществления тайной внешней политики.
Одновременно с расширением аппарата разведки и невиданным увеличением расходов на его содержание шел процесс психологической обработки американской общественности и вовлечения все большего числа людей в сферу разведывательной деятельности. Обширная литература восхваляла «героев» «тайной войны», пропагандировала необходимость массового включения американцев в орбиту разведки. Профессор Ш. Кент, один из ведущих деятелей ЦРУ, писал тогда: «Чиновник дипломатической службы, не имея специальной подготовки для разведывательной работы, часто оказывается в силу занимаемого им поста ценным и полезным поставщиком разведывательных данных. Среди официальных лиц, привлекаемых к выполнению заданий ЦРУ, можно упомянуть и членов специальных комиссий, делегатов США на международных конференциях, членов конгресса, совершающих поездки. Надо иметь в виду тот значительный вклад в сбор разведывательных сведений, который вносят и эти люди, и такие невольные разведчики, как писатели, журналисты, ученые, бизнесмены, путешественники» 5.
