На мой взгляд, эффективность этого инструмента весьма высока как при подготовке и реализации конкретного проекта, так и для развития рынка в целом. Поэтому мы давно настаивали на введении такого элемента в структуру проектов на стороне государства. Но все-таки рассмотрим его подробнее.
Целесообразность внедрения госагента
Формально нормативного определения «государственного агента» по проекту не существует вовсе. Есть общие положения законодательства, которые не запрещают государству использовать при подготовке проектов возможности действующего законодательства и назначать своими представителями по проекту специализированные организации. Это в том случае, если речь идет об инфраструктурных инвестиционных проектах, включая концессии и иные формы ГЧП. Но если проект структурируется через механизм концессии, то в законодательстве и вовсе есть прямая отсылка к возможности передачи части «подготовительных» и «контрольных» функций специальному представителю государства.
На практике это работает следующим образом. Государство или муниципалитет, задумав реализовать тот или иной проект, принимает решение о том, что готовиться он будет специально уполномоченной организацией, которая действует в его интересах.
Мотиваций для такого решения со стороны региональных, федеральных или муниципальных властей может быть несколько.
Во-первых, необходимость внедрения проектного подхода. Выделенная структура с большей степенью вероятности может его применять, не растворившись в процессных действиях, нежели большое министерство или региональное правительство.
Во-вторых, существует вполне просчитываемая экономика подобных решений. В выделенной структуре можно с меньшими бюрократическими препонами сформировать качественную проектную команду (правда, в большинстве случаев считается, что она там уже есть), привлечь в штат и на аутсорсинг необходимых экспертов и консультантов, заставив их слаженно работать вместе.
В-третьих, через подобную структуру государство с большей степенью вероятности может осуществлять более прозрачный и более концентрированный мониторинг за ходом подготовки проекта и качеством его дальнейшей реализации (эта функция традиционно хромает в большинстве инфраструктурных инвестпроектов).
Есть еще ряд аргументов, и этот разговор можно продолжать долго, но факт остается фактом: необходимость проектного подхода заставляет государство в последнее время активно выделять эту функцию из ориентированных на процесс региональных и федеральных органов исполнительной власти. И это происходит не только у нас в стране, но и в Азии, Европе и Южной Америке.
Кто может получить статус государственного агента? Формально ограничений не так уж и много. В основном они упираются в положения нормативов процедур госзакупок, в случае если такое «назначение» происходит через госконкурс, что, впрочем, не всегда обязательно. В концессионных проектах проще: есть положения федерального закона, в котором прямо говорится о том, что отдельные полномочия концедента могут быть переданы сторонним организациям (тому самому госагенту). На настоящий момент власти предпочитают передавать подобные полномочия различным зависимым структурам – ФКУ[34], ОАО со 100 %-ным или превалирующим участием государства, ГУПам и иным. В большинстве случаев это сразу же фиксируется в распоряжении правительства РФ об «открытии» концессии. Стоит отличать один нюанс. Например, на федеральном уровне формально концедентом в нашей стране является правительство РФ, которое передает некоторые права тем или иным федеральным органам исполнительной власти. Например, правительство РФ передает право на проведение конкурса и иные действия Росавтодору по какому-то автодорожному проекту. Это данность, но по большому счету не это мы с вами имеем в виду, когда говорим об экономической и управленческой сущности конструкции «агента концедента». Полагаю, из дальнейшего текста это станет еще более очевидным.
Развитие института госагентов
Потенциально государство могло бы сделать из функционала госагента целый рынок, который бы всецело охранял его интересы и отвечал за качественное структурирование и реализацию проекта на пользу государства. Ограничений на то, чтобы назначать такими агентами только подведомственные структуры, в законодательстве нет. Скорее, это ограничение присутствует в головах. Причем не только чиновников, но и участников рынка, поскольку лишь единичное их количество готово к реализации такого подхода и имеет соответствующую экспертизу. Впрочем, тут мы тоже не одиноки. Практически все страны, активно развивающие у себя инфраструктуру на внебюджетном плече, проходили через подобное развитие рынка.
Первыми зачатками «госагентства» можно считать концессионные автодорожные проекты, в рамках которых государство наделяло нынешнее ФКУ «Дороги России» правами и обязательствами по подготовке проектов для концедента – Федерального дорожного агентства (Росавтодор). В силу ограничений законодательства статус ФКУ и всевозможных «смежных» форм не в полной мере позволяет воспользоваться функционалом госагента. Поэтому, например, в рамках проекта ВСМ как один из вариантов согласовывается решение о том, что агентом государства (в частности, Росжелдора) будет 100 %-ная дочка ОАО «РЖД»[35]. А в рамках концессионных соглашений с операторами аэропортов Внуково, Домодедово и Шереметьево агентом государства (Росавиации и Росимущества) будет АНО «Дирекция Московского транспортного узла».
Функционал госагента
Укрупненно функционал госагента и водораздел такового с функциями государства (концедента) представлен в таблице 20. Ключевая ошибка, которая допускается в дискуссиях относительно статуса госагента, состоит в том, что он якобы заменяет собой государственный орган как таковой. Также путаница всегда происходит по отношению к тем функциям, которые расщепляются между госагентом и государством, на которое он работает.
Типичный пример расщепляемой функции – проведение конкурса. Государственный агент может делать весь скоуп работы по подготовке и проведению конкурса. Предварительные и итоговые road-show, переговоры с участниками и их консорциумами, иные организационные и содержательные действия, но именно государство составляет конкурсную комиссию и выбирает победителя. Государственный агент не подменяет своего патрона в части государственных функций. Его задача – оказать поддержку властям в процессе выполнения ими своих обязанностей. Ключевые решения по проекту остаются у государства.
Агент государства (концедента) принимает на себя отдельные права и обязанности, передаваемые ему властями, традиционно играя ключевую роль в процессе подготовки концессионного (или иного ГЧП) проекта, а в дальнейшем – при реализации контрольных и мониторинговых функций государства по отношению к проекту.
Фактически именно агент государства является экспертным ядром компетенций и экспертизы по данному проекту. В тех случаях, о которых мы поговорим ниже, он еще и центр синхронизации интересов различных госорганов и фундамент для оптимизации разноплановых форм инвестпроектов.
Формальные функции агента властей
Агент государства разрабатывает конкурсную документацию, весь необходимый пакет аналитических, социально-экономических, юридических и технических приложений и обоснований. Но утверждать их – государственная функция, не переходящая к агенту. Впрочем, по поручению заказчика он может осуществлять поддержку (а фактически – выполнять) согласования проектов конкурсной документации и юридических документов с иными причастными органами власти.
Процедурные функции государственного агента
В рамках этого блока обязанностей агент властей организует проведение концессионного или иного конкурса, проводит представление проекта на отечественных и иностранных площадках, включая road-show, брифинги, иные аналитические и маркетинговые активности, ведет переговоры с потенциальными участниками. Несмотря на вроде бы простой набор обязанностей, работа на этой стадии – одна из важнейших. Понимающий агент совместно с заказчиком вполне способен довести проект до состояния аншлага. Иной – просто формально отработает задачи. Но ведь как раз данный этап, как мы говорили в других главах, особенно важен. Именно в его рамках есть возможность сделать точечную или стратегическую настройку проекта. А потом что-то изменить будет уже весьма затруднительно.
Поскольку в рамках данного этапа все ключевые решения также принимаются государством, то ему следует быть особенно внимательным к итогам деятельности госагента и его рекомендациям по доводке проекта на основании «разведданных», полученных на этом этапе.
Контрольно-мониторинговые функции госагента
