Разумеется, если правоприменительная практика свидетельствует о необходимости внесения изменений в Закон о банкротстве, их нужно вносить. Например, в развитых странах законодатель, реагируя на социально-экономические изменения в обществе, систематически совершенствует законодательство о банкротстве46.
На наш взгляд, рыночное законодательство для того и существует, чтобы обязательства исполнялись в срок и долги оплачивались полностью; чтобы в условиях недостаточности имущества должника для полного удовлетворения требований всех кредиторов эти требования удовлетворялись в определенной законом очередности и соразмерно за счет вырученных средств от продажи имущества должника-банкрота, т. е. путем передела собственности в соответствии с Законом о банкротстве.
Действующий Закон о банкротстве имеет и другую цель, являющуюся, по существу, основной: не ликвидация неплатежеспособных юридических лиц, а восстановление их платежеспособности. Однако реализация этой цели как приоритетной, на наш взгляд, ведет к сдерживанию процессов банкротства, стагнации российской экономики, подрыву динамичности экономического оборота, так как удовлетворение интересов кредиторов и сопряженных с ними интересов других лиц (контрагентов кредиторов) оказывается отодвинутым на неопределенный срок.
Зарубежные исследователи российского законодательства о банкротстве также обращают внимание на указанный недостаток, отмечая, что приоритетной задачей законодательства о банкротстве, занимающего центральное место в деловой жизни каждой страны, должно быть повышение возврата средств для кредиторов. Любая система, придающая большее значение спасению бизнеса или сохранению рабочих мест, делает это в ущерб интересам кредиторов и неминуемо вызывает повышение цены кредита47.
Эффективность процедуры внешнего управления крайне низка. Можно отметить также, что большинство государственных предприятий убыточны. Что с ними делать: восстанавливать платежеспособность и потом банкротить (в силу невозможности восстановления платежеспособности) или все же лучше сразу банкротить путем передачи бизнеса в более эффективные руки?
Следует отметить, что действующий Закон о банкротстве не только не уменьшил, но, в известном смысле, увеличил возможности передела собственности. Достаточно напомнить только об одной весьма полезной новелле этого закона. Любое лицо (включая собственника имущества должника – унитарного предприятия) в рамках любой процедуры банкротства вправе полностью исполнить обязательства должника перед его кредиторами (ст. 31, 71.1, 85.1, 112.1, 113, 125, 129.1, 189.93 Закона о банкротстве). На наш взгляд, это достаточно эффективная норма, которая позволит, например, крупному кредитору на легальной основе, расплатившись с мелкими кредиторами, определять судьбу должника.
Очевидно, что проблемы банкротства – это порой не столько проблемы толкования и применения законодательства о банкротстве, которые, конечно же, имеются, сколько политические и экономические проблемы страны, связанные с борьбой различных политических и экономических группировок за сферы влияния; с непродуманной государственной политикой, предпринимательскими конфликтами и методами разрешения этих конфликтов; со слабостью и зависимостью судебной власти48, особенно в части исполнения судебных решений, и др.
Носители различных интересов (политические партии, социальные и экономические группы), балансирование которых осуществляется законодательством о банкротстве, стремятся изменить это законодательство под себя. Об этом свидетельствуют предпринимаемые время от времени попытки изменить вектор развития законодательства о банкротстве, придать ему еще больший продолжниковый характер. Например, в 2000 г. Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О несостоятельности (банкротстве)”»49, который не был подписан Президентом РФ, а следовательно, не вступил в силу. В нем, в частности, была предпринята попытка вернуться к принципу неоплатности как критерию банкротства50.
Изучение законодательства о банкротстве, практики его применения и доктринальных положений показывает, что оптимальные научные и практические решения по ключевым вопросам регулирования конкурсных отношений пока еще не найдены. Прежде всего это те положения Закона о банкротстве, которые закрепляют определенный баланс интересов лиц, участвующих в деле о банкротстве: интересов должника и кредиторов; интересов конкурирующих кредиторов; интересов должника и конкурсных кредиторов, с одной стороны, и интересов государства – с другой; интересов арбитражных управляющих и т. д.
Надо понимать, что интересы неплатежеспособного должника и кредиторов (конкурсных кредиторов, работников должника, государства в лице уполномоченных органов) – это основные интересы, подлежащие урегулированию законодательством о банкротстве. Справедливый баланс указанных интересов, необходимый для установления и поддержания доверия со стороны инвесторов и обеспечения стабильности гражданского оборота, на наш взгляд, действующим законодательством о банкротстве не достигнут, права кредиторов недостаточно обеспечены.
Как известно, слабая сторона в обязательствах – кредиторы и другие лица, утратившие то, что им полагается по закону. Следовательно, «защите подлежат имеющие права, а не те, кто их нарушил. С этой точки зрения должник вообще не должен защищаться правом. Можно говорить лишь об отсрочке исполнения, учете имущественного положения должника и других способах смягчения для него последствий недолжного исполнения, применяемых в исключительных случаях и обусловленных особыми социальными условиями»51. Указанному подходу противоречит тенденция усиления продолжникового характера нашего законодательства о банкротстве, выражающаяся в широком применении явно неэффективной процедуры внешнего управления и ряде других положений.
На чрезвычайно низкую эффективность процедуры внешнего управления указывали многие ученые и практики52. Об этом свидетельствует и многолетняя практика применения этой процедуры: как правило, платежеспособность должников в результате внешнего управления не восстанавливается, конкурсное производство, открытое с большим опозданием, уже не может быть эффективным, поскольку огромные издержки внешнего управления и расходы по текущим обязательствам не позволяют удовлетворить требования кредиторов в том объеме, на который они были вправе рассчитывать при немедленной ликвидации53. Таким образом, пройдя чрезвычайно затратную по времени и средствам процедуру внешнего управления, должник – юридическое лицо оказывается на пути к ликвидации в процедуре конкурсного производства.
Оставляет желать лучшего также эффективность другого реабилитационного института – финансового оздоровления. Финансовое оздоровление применяется крайне редко. Очевидно, находится мало желающих предоставить обеспечение исполнения обязательств должника. Когда же эта процедура применяется, она не может не давать эффекта, поскольку в механизме финансового оздоровления заложен элемент ответственности лиц, ходатайствующих о введении процедуры финансового оздоровления. Лица, предоставившие обеспечение исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности, в случае неисполнения указанного графика должны исполнить обязательства должника перед кредиторами, в противном случае они привлекаются к ответственности в соответствии с гражданским законодательством (ст. 89–91 Закона о банкротстве). Однако те же задачи могут быть решены посредством другой процедуры – мирового соглашения, что делает институт финансового оздоровления излишним.
На наш взгляд, для повышения эффективности регулирования конкурсных отношений необходимо усиление законодательной защиты интересов кредиторов неплатежеспособного должника. Приоритет должен быть отдан ликвидационным процедурам с возможностью выхода из них посредством заключения мирового соглашения между должником и кредиторами. Возможности назначения реабилитационных процедур по усмотрению суда, предусмотренные ст. 75 Закона о банкротстве, должны быть исключены из него.
§ 2. Природа и структура законодательства о банкротстве
1. Законодательство всегда строится в соответствии с практическими интересами, поэтому включает в себя различные по своей отраслевой природе нормы права, чтобы учесть объективно существующие связи между разнородными общественными отношениями и комплексно урегулировать их. Именно в этом заключаются предназначение законодателя и служебная роль принимаемых им нормативных правовых актов.
Данное положение в полной мере распространяется на Закон о банкротстве, тем самым и определяется его природа как комплексного законодательного акта, содержащего в себе нормы частного и публичного права, направленные на урегулирование комплекса взаимосвязанных в реальной действительности частных (горизонтальных) и публичных (вертикальных) отношений, возникающих в связи с банкротством лица. Закон о банкротстве регулирует отношения неплатежеспособного должника с его кредиторами разнородными специальными материально-правовыми и процессуальными нормами.
