Ну, во-первых, и это самое главное, удержать соответствующую строку программы без изменений при годовой корректировке. Одновременно не допустить ее критических изменений при корректировках в течение текущего года (обычно таких корректировок несколько).
Естественно, в процессе этого стоит также добиваться, а потом контролировать формулировку позиции в рамках ФЦП таким образом, чтобы она соответствовала целям большого проекта и задачам частной части проекта.
Во-вторых, частная сторона заинтересована в отслеживании того, чтобы технические требования к проекту, сформулированные в условиях конкурсной документации, подготавливаемой профильным госорганом, соответствовали задачам как всего проекта, так и его составных частей, принадлежащих разным будущим собственникам: чтобы ЛЭП, железные и автодороги были спроектированы к нужной точке примыкания, а не в паре километров от будущего частного объекта.
Один из вариантов убедиться в том, что все движется более или менее в нужном направлении, – отслеживать доведение до подрядного конкурса, по итогам которого государство заключит договоры с исполнителями на создание своей части собственности в рамках проекта.
Вряд ли все пойдет как задумано
Только с того момента, когда конкурсы отыграны и госконтракты с исполнителями заключены, можно немного ослабить хватку, переведя свою работу в формат мониторинга.
Мониторить же обязательно, поскольку, как мы говорили выше, программа может быть скорректирована, бюджетные лимиты не доведены. Может случиться еще ряд неприятностей, которые приведут к тому, что государственная часть стройки перейдет в формат недо– или долгостроя. Что, конечно же, не может радовать частную компанию, которая параллельно создает свой объект. Кроме того, стоит также иметь в виду, что шансов на то, что подрядчик по государственной части проекта сделает все вовремя и в срок, гораздо меньше, чем на то, что что-то пойдет не так, как задумано. В реальности же пострадавшей стороной будут не только власти, но и частная сторона.
Справедливости ради стоит отметить, что современная история полна и обратными примерами, когда государство свою часть обязанностей выполняет более или менее исправно, а частные компании – нет. Переоценив свои возможности или значимость своего проекта (ну, например, в связи с изменением конъюнктуры на то или иное сырье на мировых рынках), но пробив программное финансирование на государственную часть, они в дальнейшем изыскивают все возможные политические и формальные причины для того, чтобы отказаться от реализации проекта. И в этом случае все, что выше описывалось как риски для частников, вдруг становится для них весьма привлекательной возможностью.
Оставляя за скобками репутационные аспекты, становится понятно, почему государство доверяет частным компаниям в рамках ФЦП ничуть не больше, чем они государству. Потому-то инструмент федеральных целевых программ толком не рассматривается обеими сторонами как сколько-нибудь защищенный механизм совместного инвестирования.
Производным от этого являются временами возникающие в большинстве своем невыполнимые требования государственных органов. Что-то вроде: «Вы начните финансировать свою часть мандата, а мы после этого обязательно включим проект в ФЦП». Или какие-то иные производные от пресловутой цитаты про стулья: «А можно наоборот?»
ФЦП в кризисы 2009, 2015 гг.
В период до кризиса 2009 г., когда у частных компаний произошел пик понимания собственных инфраструктурных ограничений для развития бизнеса, сложилась удивительная ситуация. С одной стороны, существовала объективная возможность использовать для создания инфраструктуры инструменты проектного финансирования (или той его формы, что называется проектное финансирование с государственным плечом). С другой – государство предлагало уникальные возможности для безвозмездного создания инфраструктуры. Вы делаете свою часть, а мы – свою. Финансовые ресурсы в различных ФЦП (особенно у авторитетных ведомств) были значительные, начато одновременно много проектов. Частные компании понять легко: платит за инфраструктуру государство, и ее цена их вообще не интересовала. Конкурсы на свою часть проводило государство, и оно же нанимало подрядчиков.
У частных интересантов не было никакой мотивации для того, чтобы применять изощренные методики создания инфраструктуры, развивать у себя компетенции и экспертизу, благодаря которой это можно было бы делать.
Итог более или менее понятен. Наступил кризис. Государство значительно сократило объемы своих инфраструктурных вложений, секвестировав в одностороннем порядке ФЦП. Какие-то компании были рады такому повороту событий, не успев начать свое финансирование, какие-то, наоборот, попали в описываемые выше инвестиционные ножницы. В 2015 г. ситуация повторяется.
В любом случае возврат к старым объемам если и предвидится, то очень нескоро. А иные инструменты создания инфраструктуры (ГЧП, проектное финансирование или проектное финансирование с госплечом) в их арсенале так и не появились, поскольку в предыдущие годы под рукой был простой, как гвоздь, и на первый взгляд действенный инструмент бюджетного софинансирования, который, правда, не очень-то успешно прошел проверку временем.
В итоге количество «бюджетных» проектов существенно сократилось, а случаев проектного финансирования – сохранилось на прежнем уровне. Как их было немного в период пика финансового наполнения ФЦП, так примерно столько же и осталось. Только теперь коммерческие компании готовы рассматривать его в качестве одного из ключевых инструментов инкубирования инфраструктуры. Но особого предложения на рынке нет. И проблема не столько в банках (хотя отсутствие понимания и опыта у многих из них – тоже проблема), сколько в дефиците тех, кто не просто разбирается в проектном финансировании, но и в состоянии организовать проектное финансирование именно в инфраструктуре. А это слишком специальная компетенция.
Региональные целевые программы
Мы намеренно рассматривали инструменты целевых программ на примере федерального уровня. Во многом это связано с тем, что региональная бюджетная система в этой части воспроизводит федеральную, хотя, может быть, и с некоторыми терминологическими отличиями. Региональные инвестиции в большинстве субъектов Федерации сведены в РЦП – региональные целевые программы, cущество и идеология функционирования которых аналогичны федеральным. Более того, есть ряд взаимосвязей между ними. Например, если в ФЦП в каком-то проекте указано, что наряду с федеральным софинансированием есть региональное, то оно одновременно должно быть (что, правда, не означает, что будет) записано в РЦП.
Кроме того, в региональные программы записаны также проекты, в рамках которых предполагается софинансирование (или 100 %-ное финансирование, но тогда это уже не инвестиционный, а потенциальный подрядный проект) из бюджета субъекта РФ.
Аналогичная ситуация с иными инструментами государственной поддержки. Субсидирование процентных ставок по кредитам тоже предусматривается в ФЦП, а государственные гарантии (в том числе субъектов Федерации) – в ФЦП (региональные – в РЦП). Хотя с ними весьма интересная ситуация. В отечественном бюджетном законодательстве государственные гарантии де-факто приравнены к фактическим деньгам: для того чтобы государству выдать государственные гарантии, они традиционно должны быть в итоге учтены как долгосрочные обязательства федерального бюджета. Так что с точки зрения властей и механики бюджетного процесса госгарантии не сильно отличаются от прямых трат государства.
Концессии и ФЦП
Наряду с федеральными целевыми программами существуют и иные возможности делать совместные проекты с государством, даже частично – в рамках ФЦП. Например, концессионные и квазиконцессионные формы фиксирования инвестиционных обязательств. Они предоставляют сторонам большую свободу поведения при формулировании конкурсных и контрактных условий. Вместе с тем зачастую сами общие показатели такого рода инвестиционных проектов указываются и в ФЦП. Несмотря на это, строится более или менее нормальный инвестиционный проект с фиксацией прав и обязанностей сторон, лишенный значительного количества описываемых в данной главе проблем. Попросту говоря, обобщенные данные о концессионном соглашении отражаются в ФЦП, несмотря на то что концессионные конкурсы проходят по отдельной процедуре и не имеют многих родовых проблем, описанных выше.
На федеральном уровне Минфин последние пять – семь лет пытается внедрить программно-целевой подход к формированию федеральных целевых программ, который в большей мере похож на формирование каждой отдельной позиции в ФЦП как проекта ГЧП или проектного финансирования, чем на то, как это происходит сейчас. Когда вы узнаете, что это наконец-то случилось, надеюсь, значительная часть данной главы автоматически устареет. Но, к сожалению, нет никаких весомых оснований предполагать, что это случится на обозримом временнóм горизонте, в том числе, из-за длительной процедуры межведомственных согласований и традиционной неспешности принятия ключевых решений.
