На основании всего изложенного можно сделать вывод о том, что при проведении камеральных налоговых проверок налоговые органы в первую очередь проверяют правильность заполнения налоговых деклараций, затем рассматривают правильность арифметических исчислений налоговой базы, в том числе и обоснованность применения понижающих ее ставок налогов и льгот, после чего переходят к сопоставлению отчетных данных.
2.3.2. Истребование документов в рамках камеральной налоговой проверки
Истребование у налогоплательщика документов и их анализ являются наиважнейшим способом проверки соблюдения налогоплательщиком требований действующего законодательства о налогах и сборах. И хотя положения ст. 93 НК РФ «Истребование документов при проведении налоговой проверки» распространяется на выездные и камеральные проверки, тем не менее некоторая специфика истребования документов в рамках именно камеральной проверки имеется.
Что касается общих правил истребования документов, таких как форма и содержание требования, порядок его направления налогоплательщику и исполнение, то об этом речь пойдет в соответствующем разделе настоящей работы, посвященном истребованию документов в рамках выездной налоговой проверки.
Основания истребования документов в рамках камеральной налоговой проверки
Как мы уже указывали выше, одним из основных мероприятий налогового контроля в рамках камеральной налоговой проверки является истребование у налогоплательщика документов. Согласно п. 1 ст. 93 НК РФ «должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую проверку, вправе истребовать у проверяемого лица необходимые для проверки документы».
В то же время в п. 7 ст. 88 НК РФ говорится о том, что «при проведении камеральной налоговой проверки налоговый орган не вправе истребовать у налогоплательщика дополнительные сведения и документы, если иное не предусмотрено настоящей статьей или если представление таких документов вместе с налоговой декларацией (расчетом) не предусмотрено настоящим Кодексом».
На практике долгое время существовал спор о соотношении этих двух норм. С одной стороны, ст. 88 НК РФ, определяющая порядок проведения камеральной проверки, ограничивает право налоговых органов на истребование дополнительных документов при камеральной проверке, но, с другой стороны, ст. 93 НК РФ, действие которой распространяется на все налоговые проверки (и на камеральную, и на выездную), предусматривает возможность истребования во время проверки любых дополнительных документов. Позиция налогоплательщиков сводилась к тому, что в данном случае в первую очередь применению подлежат положения ст. 88 НК РФ, поскольку эта статья целиком посвящена камеральной проверке и содержит по отношении к ст. 93 НК РФ специальные правовые нормы.
Точку в этом вопросе поставил Президиум ВАС РФ, который в ходе рассмотрения одного из дел отверг доводы налогового органа о том, что требование инспекции о предоставлении документов распространяется как на камеральные, так и на выездные налоговые проверки, поскольку положения ст. 93 НК РФ не содержат каких-либо исключений из этого правила.
Суд подчеркнул, что НК РФ различает указанные формы налогового контроля (камеральные и выездные проверки), определив в рамках каждой из них права и обязанности как налогоплательщика, так и налогового органа. Суд признал, что при истребовании документов в рамках камеральной проверки необходимо руководствоваться именно специальной нормой, содержащейся в п. 7 ст. 88 НК РФ, в силу которой при проведении камеральной налоговой проверки налоговый орган не вправе истребовать у налогоплательщика дополнительные сведения и документы, если иное не предусмотрено данной статьей или если представление таких документов вместе с налоговой декларацией (расчетом) не предусмотрено Кодексом (постановление Президиума ВАС РФ от 11.11.2008 № 7307/08).
Что касается содержания самой ст. 88 НК РФ, то она предусматривает три специальных случая, когда налоговый орган вправе истребовать документы.
Первое исключение. Если налогоплательщик использует налоговые льготы, налоговый орган вправе потребовать документы, подтверждающие право на эти льготы (п. 6 ст. 88 НК РФ).
Однако вопрос о том, что есть «льготы» для целей применения ст. 88 НК РФ, является неоднозначным. Так, в соответствии с п. 1 ст. 56 НК РФ налоговыми льготами признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков предусмотренные налоговым законодательством преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками, включая возможность не уплачивать налог либо уплачивать его в меньшем размере.
С одной стороны, положения ст. 88 НК РФ представляется логичным, так как в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ само право на применение налоговой льготы имеет только тот налогоплательщик, у которого есть основания для ее получения и соответствующие документы, подтверждающие возникновение обстоятельств, с которыми НК РФ связывает возникновение права на налоговую льготу (определение Конституционного Суда РФ от 18.12.2003 № 472-О).
Однако не все элементы налогообложения, позволяющие плательщику уплачивать налог в меньшем размере, можно рассматривать в качестве именно налоговых льгот. В частности, кроме налоговых льгот налогоплательщик вправе пользоваться обоснованной налоговой выгодой, какой выступает и возможность применить вычеты (НДФЛ, НДС), расходы для целей исчисления налога на прибыль и др. Представляется очевидным, что основания для применения налоговых льгот и основания для получения обоснованной налоговой выгоды не всегда совпадают. Тем не менее необходимо признать, что в настоящее время полной правовой ясности в этом вопросе до сих пор нет.
Вот, в частности, по мнению Конституционного Суда РФ, налоговой льготой является любая установленная НК РФ возможность уменьшения подлежащего уплате налога, включая и налоговые вычеты (постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2003 № 12-П). Однако данная позиция не совсем согласуется с правовыми конструкциями, закрепленными в НК РФ. По нашему мнению, только те элементы налога, которые уменьшают его размер и которые в соответствии с законодательством о налогах и сборах непосредственно именуются в качестве «налоговых льгот», могут подпадать под действие п. 6 ст. 88 НК РФ. Все остальные элементы налогообложения, даже те, которые уменьшают налоговые обязательства плательщика, но не проименованы в качестве «налоговых льгот», не могут быть квалифицированы в качестве таковых. Соответственно и положения п. 6 ст. 88 НК РФ не могут распространяться на те положения НК РФ, которые так или иначе уменьшают размер налоговых обязательств, но не значатся в нем как «налоговые льготы».
Второе исключение. В соответствии с п. 8 ст. 88 НК РФ, если налогоплательщик заявляет в налоговой декларации по НДС право на возмещение этого налога, то налоговый орган вправе истребовать у налогоплательщика документы о его праве на налоговые вычеты в порядке ст. 172 НК РФ.
Данное исключение обусловлено фискальной значимостью НДС, так этот налог обеспечивает формирование большой части доходов федерального бюджета. Кроме того, как показала практика налогового контроля, на стадии возмещения НДС из бюджета велика вероятность различных злоупотреблений со стороны налогоплательщика (и даже случаев так называемого «налогового мошенничества»), что требует особого контроля таких случаев. В связи с этим предоставление налоговым органам права на истребование документов, подтверждающих вычет по НДС, продиктовано стремлением законодателя повысить эффективность контроля уплаты и возмещения бюджетообразующего налога.
Согласно п. 1 ст. 172 НК РФ налоговые вычеты по НДС производятся на основании счетов-фактур, выставленных продавцами при приобретении налогоплательщиком товаров, документов, подтверждающих фактическую уплату суммы налога, а также документов, подтверждающих принятие на учет приобретенных товаров. Тем самым налоговый орган, проводящий камеральную проверку налоговой декларации по НДС, в которой заявлен налоговый вычет, вправе затребовать у налогоплательщика ограниченный перечень документов, прямо указанных в ст. 172 НК РФ.
Здесь следует обратить внимание на то, что в абз. 1 п. 8 ст. 88 НК РФ говорится об обязательном представлении документов не во всех случаях использования права на вычет по НДС, а только в тех, когда в результате применения вычета сумма НДС заявляется к возмещению, а не к уплате. В то же время в абз. 2 этого же пункта говорится об истребовании документов, когда налогоплательщиком используется право на вычет. При этом не оговаривается, что имеется в виду вычет, применение которого предоставляет налогоплательщику право на возмещение НДС. Поэтому налоговые органы расценивают это как наличие у них права требовать документы, подтверждающие вычет в любых случаях, независимо от того, заявляется НДС к возмещению или нет.
