Проблема, однако, заключается не в том, что российский законодатель использовал опыт передовых, в том числе в области юриспруденции, стран, – к сожалению, попытки инкорпорирования отдельных положений иностранного права, даже объединенных в виде проектов нормативных актов, делались без должного учета особенностей российской правовой системы как теоретического, так и прикладного характера. В результате многие положения нормативных актов либо вообще не находили должного толкования в рамках существующих в гражданском праве дефиниций, либо их толкование осуществлялось по принципу поиска наиболее близкого по значению термина (например, securities и ценные бумаги).
Принятие Закона «О рынке ценных бумаг», несомненно, означало начало нового этапа в развитии инвестиционного процесса в России. Именно указанный нормативный акт заложил законодательные основы инвестирования как юридической конструкции, определив ее через понятие эмиссии. Закон установил обязательность государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг, определил основы порядка раскрытия информации, заложил фундамент для деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг. В то же время нельзя не отметить и определенные недоработки законодателя.
Закон «О рынке ценных бумаг», призванный регламентировать особенности возникновения инвестиционных отношений, прежде всего акционерных и заемных, ограничивается нечетким определением понятия «эмиссионные ценные бумаги». Как отмечается в литературе, «наличие правовых дефиниций создает условия для одинакового понимания и толкования законов, иных правовых актов, единообразного их исполнения и применения». Дефиниции позволяют давать надлежащую квалификацию возникающим отношениям путем «установления соответствия или несоответствия признаков реального факта и факта, абстрактно очерченного нормой права». Установлено, что в соответствии со статьей 16 Закона к категории эмиссионных ценных бумаг относятся любые имущественные права, отвечающие признакам, указанным в статье 2 этого Закона.
1. Эмиссионная ценная бумага должна закреплять совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением установленных законом формы и порядка. Квалифицирующим признаком здесь является указание на то, что эмиссионная ценная бумага закрепляет именно совокупность имущественных и неимущественных прав. Действительно, акционер может обладать как правом участия в собрании, так и правом на получение дивидендов, держатель облигации также обладает несколькими правомочиями, однако этот признак не отграничивает права инвестора от прав, например, заказчика, у которого также есть как имущественные, так и неимущественные права (ст. 748 ГК РФ и др.).
2. Следующий признак в Законе «О рынке ценных бумаг» определяется так: эмиссионные ценные бумаги размещаются выпусками, при этом выпуск определяется как совокупность ценных бумаг одного эмитента с одним регистрационным номером. Указанный признак представляется достаточно важным, поскольку риски инвестора возрастают по мере увеличения общего числа инвесторов, доверивших свои средства эмитенту:
– увеличивается суммарная масса полученных инвестиций и возрастает вероятность того, что инвестиции могут быть использованы для финансирования больших по объемам и, соответственно, более рискованных проектов;
– уменьшается степень влияния отдельного инвестора на процесс использования переданных средств и контроля за их использованием, увеличение количества инвесторов уменьшает вероятность их совместных действий.
3. В качестве последнего, третьего признака в Законе «О рынке ценных бумаг» указано, что эмиссионные ценные бумаги предоставляют их владельцам равный объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени их приобретения. Акционеры, владеющие акциями одного выпуска, действительно обладают равными правами, так же как и ряд иных категорий инвесторов. Вместе с тем этот признак существенно сужает сферу применения рассматриваемого Закона, и вот почему. Права инвесторов по объему могут и не совпадать. Так происходит, например, при участии в инвестировании строительства многоквартирного жилого дома, когда права инвесторов возникают на основании так называемых договоров о долевом участии в строительстве дома. Инвесторы претендуют на разные площади, этажи, разные сроки получения квартиры в собственность и т. д., что не позволяет говорить ни о равенстве прав, ни о равенстве сроков.
Таким образом, следует констатировать, что ни один из указанных признаков в отдельности, ни совокупность признаков не позволяют определить предмет регулирования Закона. Основной недостаток в данном случае видится в юридической технике, использованной при его написании. В целом верно указывая на такой важный признак инвестирования, как объединение средств многих инвесторов, законодатель «замаскировал» его термином «выпуск ценных бумаг», тем самым сузив сферу применения закона до правоотношений, в которых права инвестора удостоверены ценными бумагами. При этом очевидно, что цель правовой регламентации, правового воздействия – процесс передачи инвестиций, становления инвестиционных правоотношений в рамках правовой конструкции, но не ценные бумаги или имущественные права как объекты правоотношений.
Определенным шагом в развитии нормативной базы привлечения инвестиций стало принятие Закона о защите прав инвесторов, однако и он не лишен определенных недостатков. Так, указанным нормативным актом введен запрет на публичное размещение, предложение и рекламу для неограниченного круга лиц, а также документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства, но при этом не являющихся ценными бумагами. Закон не говорит, о какого рода документах идет речь. Очевидно, законодатель, вводя такой запрет, имел в виду документы, подтверждающие права инвесторов, аналогичные билетам АО «МММ», договорам «Русского дома Селенга» и т. д., что не нашло закрепления в законе и является существенной его недоработкой. В то же время формально под действие Закона подпадают лотерейные билеты, поскольку они предлагаются и рекламируются в публичной форме, а также туристические путевки, наконец железнодорожные и авиабилеты и т. д.
Одной из причин такого положения является очередная попытка законодателя выделить инвестиционные отношения из ряда иных отношений через документ, ценные бумаги, что предопределяет необходимость дать дефиниции формам удостоверения прав участников таких отношений. Этот подход находит поддержку и в литературе. В целях защиты интересов инвесторов И. В. Редькин предлагает, чтобы «так называемые фактические отношения (под которыми автор понимает отношения по поводу выпуска билетов АО «МММ», договоров «Русского дома Селенга» и т. д.) возникали по поводу строго определенных объектов – ценных бумаг». Вызывают возражения критерии, положенные в основу разграничения инвестиционных и иных отношений, а именно форма удостоверения прав инвесторов, поскольку известно, что «не юридическая форма определяет суть отношений, а содержание этих отношений обусловливает правовую форму, правовой механизм». Форма удостоверения прав инвесторов не должна влиять на квалификацию возникающих правоотношений. Инвестор обязан получить соответствующую защиту на основании того, что он является участником инвестиционных правоотношений вне зависимости от того, каким образом он может доказать свое право.
Современный (после 2000 г.) этап развития инвестиционного законодательства охарактеризовался появлением специализированных нормативных актов в ранге законов, посвященных отдельным моделям инвестирования, таким как: долевое участие в строительстве, инвестирование в деятельность инвестиционных фондов, участие в жилищных накопительных кооперативах, негосударственных пенсионных фондах. Речь идет о законах о долевом участии в строительстве, об инвестиционных фондах, о жилищных накопительных кооперативах. Получили свое развитие и отдельные виды облигационных займов, например, благодаря Федеральному закону от 11 ноября 2003 г. № 152–ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах».
Одним из таких законов явился Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136–ФЗ «Об особенностях эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг» (далее – Закон об особенностях эмиссии). Первоначальную основу нормативной базы эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг составило Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах, утвержденное постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 78. Однако в дальнейшем законодатель пошел по пути создания специализированного законодательства по государственным и муниципальным бумагам через принятие Закона об особенностях эмиссии. Бюджетное законодательство также имеет большое значение для данной сферы инвестирования, поскольку определяет, во – первых, пределы, лимиты для государственных и муниципальных займов, а во – вторых, порядок использования полученных в результате эмиссии инвестиций. При этом наличие норм бюджетного законодательства, в том числе Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), не превращает указанные отношения в бюджетные, что находит подтверждение и в судебной практике.
