Не стоит, конечно, утверждать, что концессионный механизм универсален и подходит ко всем ситуациям. Это далеко не так. Вместе с тем ожидаемое рынком принятие в 2015 г. закона о ГЧП существенно увеличивает количество допустимых инвестиционно-правовых моделей и снимает множество ограничений, которые так или иначе присутствуют в концессионном законодательстве. Другое дело, что по большому счету действующая нормативная база в сфере концессий и законопроект о ГЧП рассчитаны на разные типы и классы проектов, а также на различные инвестиционно-правовые формы, поэтому с принятием закона будут деблокированы многие ограничения, существующие для малых и средних категорий проектов.
В этой книге уже упоминалось, что потенциал отечественного концессионного законодательства используется на федеральном и региональном уровне не более чем на 10–20 %.
Это наглядная демонстрация обычной для инфраструктуры ситуации, когда потенциал законодательства на порядок больше, чем КПД его применения, ввиду, в первую очередь, ограниченности экспертизы, которую можно найти на рынке. В подтверждение этого тезиса можно ознакомиться с хронологией развития отечественного концессионного закона (таблица 29). Количество возможных сфер применения растет непропорционально тому, сколько запускается проектов.
В рамках концессионных соглашений может быть предусмотрено несколько ключевых форм платежа от государства или муниципалитета (концедента) в сторону частной стороны (концессионера). Во-первых, публичная сторона может принять на себя часть расходов на создание и/или реконструкцию объекта концессии. Во-вторых, так называемая плата концедента, которая с 2015 г. распространяется не только на автомобильные дороги, но и вообще на любые виды концессионных объектов.
Как понятно из содержания термина, речь идет о том, что публичная сторона в рамках платы концедента осуществляет платежи в адрес частного партнера. В большинстве случаев такой механизм задействован в проектах с невысокой инвестиционной привлекательностью или же в проектах, где концессионер не имеет (физически или по условиям концессии) прямого коммерческого контакта с итоговыми потребителями инфраструктуры, которая создается в рамках проекта. В качестве примера можно назвать взлетно-посадочные полосы в аэропортах, бесплатные автомобильные дороги, медицинские центры, в некоторых случаях – легкорельсовый транспорт и др. Как говорится, «любая концессия эффективна, вопрос лишь в пропорциях вкладов государства и частника».
Публичная сторона вполне в состоянии при моделировании проекта принять решение о реализации даже такого инвестиционного проекта, в котором отсутствуют или недостаточны источники возврата инвестиций.
Государство принимает решение о том, нужен ему тот или иной проект или нет, и если предварительный финансовый расчет показывает, что проект для частного партнера невыгоден, то остается прибегнуть либо к механизму капитального гранта (на создание или реконструкцию объекта соглашения), либо к плате концедента, а иногда и совмещению обоих инструментов в разных пропорциях.
Вполне интересными кажутся и проекты, в рамках которых концессионер получает от государства не только возможность сбора платы от потребителей проекта, но и одновременно брать плату концедента.
При этом стоит иметь в виду, что мы говорим только о так называемых «коммерческих» платежах концессионеру – это плата потребителей, капитальный грант, плата концедента. Но также существует и пласт возможных иных платежей между сторонами. Например, так называемые «налоговая компенсация» или «тарифная компенсация», осуществляемая публичной стороной в пользу частной при наступлении определенных условий. Иногда их называют «забалансовые» компенсации (поступления), поскольку они не отражаются на общей части коммерческого и финансового планирования концессионного проекта, а целиком имеют компенсационный характер.
Концессия с «прямым сбором платы»
Концессионное соглашение со сбором платы в доход концессионера (сложившийся термин «концессия с прямым сбором платы») – такой договор, который включает в себя обязательства частного концессионера по выполнению всего (или части) комплекса работ по проектированию, строительству, эксплуатации, ремонту и капитальному ремонту, технической эксплуатации (содержанию) объекта концессионного соглашения. Собственность переходит к публичной стороне фактически сразу по завершении строительства. Но по условиям соглашения, несмотря на переход права собственности, частная сторона продолжает осуществлять иные права, предусмотренные в соглашении. При этом обычно в концессии источником финансирования эксплуатационных затрат, а также источником возврата инвестиций, осуществленных на стадии создания объекта (а финансирование или софинансирование таких расходов – обязанность частной стороны), является сбор концессионером платы с потребителей, пользующихся объектом соглашения, в свою пользу.
В большинстве отечественных проектов, реализуемых в формате «прямого сбора платы», предусматривается предоставление договорных гарантий, например в виде гарантированной ежегодной выручки концессионера. Она может быть связана с восполнением так называемых выпадающих доходов от недостатка автомобильного трафика по автодороге или минимального коммуникационного трафика по сетям оптоволокна.
Под термином «гарантия» в данном случае, естественно, имеется в виду наличие обязательства о компенсации в соглашении, а не банковская и не иная гарантия, как мы привыкли.
По сложившейся в России практике, такой объем договорных гарантий обычно привязывается к размеру средств, которые необходимы для того, чтобы концессионер мог покрывать свои обязательства по заемному финансированию, связанному с реализацией проекта.
С одной стороны, такое условие зачастую приводит к демотивации концессионера: он ведь в любом случае, кроме своих накладных расходов, ничего особо не теряет, а если есть сверхприбыль, то он получает бóльшую часть такого дохода (меньшая или половина может изыматься концедентом). Если ее нет, то все риски заемного финансирования он уже переложил на третью сторону. В данном случае – на концедента.
Понимая это, концедент стремится к тому, чтобы уменьшить свои обязательства по «договорному гарантированию минимального дохода». Или же вводит в концессионное соглашение иные ковенанты и поведенческие условия, которые не позволяют расслабиться концессионеру на протяжении всего периода концессии, в результате чего он должен тратить максимум усилий для повышения доходности проекта.
Но вместе с тем, поскольку торг вокруг этого пункта происходит не когда-то потом, а в момент подписания концессионного соглашения, то основание для переговоров сторон – финансовая модель проекта (еще одно основание делать ее максимально качественно), которая лежит в основании проводимого конкурса, причем выбирается максимально консервативный прогноз.
Концессионер, естественно, стремится к тому, чтобы попытаться требования к себе со стороны финансирующих организаций сквозным образом переложить на концедента. Например, используя критерии достаточности средств, которые доступны для обслуживания основного долга, расходов на эксплуатацию и поддержания в надлежащем техническом состоянии объекта концессии и ряд иных показателей.
Концессия с «платой за доступность»
Концессионное соглашение с «платой за доступность» («концессионное соглашение с платой концедента») – это такое соглашение, которое включает в себя обязательство концессионера по выполнению всех или части работ по проектированию, строительству, эксплуатации, ремонту и капитальному ремонту, технической эксплуатации (содержанию) объекта концессионного соглашения. В этой части отличий от предыдущей версии нет.
С передачей в собственность концедента имущества, созданного в процессе реализации соглашения сразу после его создания (введения в эксплуатацию), – тоже все так же. Это общее правило по крайней мере последние лет десять с появления концессии в России: в рамках любой концессии создается государственное или муниципальное имущество. С момента его создания, по условиям КС, его необходимо передать концеденту.
Практически всегда у потенциального концессионера возникает достаточно простой вопрос: «Это что же получается? Я все сделал, передал властям, а потом снова с ними договариваться про управление тем объектом, в который я уже проинвестировал?»
Ну конечно, ответ – нет. Все стадии описаны в КС в полном объеме, и даже после передачи объекта в собственность концедента права частной стороны на управление им возникают автоматически, будучи весьма полно прописанными в теле основного соглашения.
