Разделение властей предполагает, как известно, строгое разграничение функций: законодательная власть определяет правила, исполнительная обеспечивает их реализацию, а судебная следит, чтобы реализация не отклонялась от правил, по крайней мере дальше некоторых молчаливо устанавливаемых общественным консенсусом пределов. Этот принцип был сформулирован еще в «Политике» Аристотеля, развит в «Духе законов» Ш.-Л. де Монтескье и получил конкретное воплощение уже в первой созданной человечеством конституции – Конституции США 1787 г. Польза от разделения властей также хорошо известна: существование нескольких конкурирующих центров силы гарантирует, что власть не будет узурпирована одним лицом или узкой группой лиц, а значит, возникает «система сдержек и противовесов», защищающая общество от злоупотреблений. Нетрудно понять, что при историческом изучении общества, где проведено разделение властей, границы законодательства как вида источников могут быть установлены по формальному признаку: законом считается документ правоустанавливающего характера, прошедший процедуру утверждения в органе народного представительства.
Однако идеологи «диктатуры пролетариата», особенно в ранний, романтический период революции, исходили из представления о том, что самодурство, кумовство, взяточничество и другие подобные злоупотребления характерны только для «загнивающего» капиталистического строя, а рабочий класс в силу самой своей сущности обладает абсолютным иммунитетом против любых соблазнов, связанных с неограниченной властью. С данной точки зрения разделение властей казалось избыточным формализмом, на смену которому должна была прийти система органов прямого и непосредственного действия – советов.
Если рассматривать вопрос в глобальном масштабе, то история советов уходит корнями как минимум в XIX в., когда на волне революционного и национально-освободительного движения европейские «униженные и оскорбленные» – рабочие, студенты, представители национальных меньшинств – начали образовывать совещательные органы для коллективного отстаивания своих прав и интересов. Отличительной чертой советов XX в. (существовавших не только в России, но и в других странах – от Ирландии до Китая) стало то, что эти поначалу неформальные структуры заявили претензии на реальную политическую власть, более того, осуществляли ее, выпуская распорядительные документы, вмешиваясь в управление традиционными учреждениями и даже проводя силовые акции против врагов рабочего класса с помощью добровольных дружин (Красной гвардии). Уже в 1906 г., обобщая опыт первой русской революции, В. И. Ленин писал, что созданные рабочими советы «действовали, как власть, захватывая, напр[имер], типографии (Петербург), арестуя чинов полиции, препятствовавших революционному народу осуществлять свои права (примеры бывали тоже в Петербурге, где соответствующий орган новой власти был наиболее слаб, а старая власть наиболее сильна). Они действовали как власть, обращаясь ко всему народу с призывом не давать денег старому правительству. Они конфисковывали деньги старого правительства (железнодорожные стачечные комитеты на юге) и обращали их на нужды нового, народного правительства…»[423]. В свою очередь, Февральская революция и октябрьский переворот 1917 г. завершили начавшийся процесс институционализации неформальных объединений, составивших стержень нового государственного устройства.
Исходно неформальная природа советов как объединений по социальному и/или профессиональному признаку ощутимо сказалась на их статусе в качестве государственных органов. В рамках парламентской демократии предполагается, что депутат выполняет свои обязанности на профессиональной основе, получая зарплату, равную зарплате чиновников высокого ранга или сопоставимую с ней; может быть даже, как в современной России, установлен запрет на совмещение депутатства с другой работой (хотя обычно он ограничивается запретом на занятие должностей в структуре исполнительной и судебной власти). Депутаты советов заседали в них на общественных началах и лишь в определенных случаях могли «освобождаться» (так!) от работы на производстве. Депутат парламента располагает так называемым свободным мандатом, а значит, действует по собственному разумению и может быть лишен своего статуса только в случае совершения противоправных деяний. Депутаты советов получали императивный мандат, т. е. были обязаны (по крайней мере если следовать букве закона) выполнять полученные при избрании наказы населения, отчитывались об их выполнении и могли быть отозваны собранием избирателей в случае пренебрежения поручениями последних. Наконец, депутат парламента рассматривается как представитель всего населения своего избирательного округа (или всей совокупности граждан, голосовавших за выдвинутый его партией избирательный список). Депутаты советов представляли только «трудовой элемент» («нетрудовой» лишался права избирать и быть избранным[424]), что воплощалось, среди прочего, и в самоназвании соответствующих органов – Советы рабочих, солдатских (матросских, казачьих, красноармейских) и крестьянских (селянских, батраческих, дехканских) депутатов в 1920‑е годы, Советы депутатов трудящихся по Конституции 1936 г., Советы народных депутатов по Конституции 1977 г. Правда, в конституциях 1936 и 1977 г. утверждалось и то, что «выборы депутатов являются всеобщими: все граждане СССР, достигшие 18 лет <…>, имеют право участвовать в выборах депутатов и быть избранными»[425]. Однако значение приведенных слов существенно ограничивалось тем обстоятельством, что выдвигать кандидатов могли только «коммунистические партийные организации, профессиональные союзы, кооперативы, организации молодежи, культурные общества» (в формулировке ст. 141 Конституции 1936 г.), или «организации Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, кооперативные и другие общественные организации, трудовые коллективы, а также собрания военнослужащих по воинским частям» (ст. 100 Конституции 1977 г.); при этом круг «других общественных организаций» был жестко ограничен – попытка диссидентской группы «Выборы-79» выдвинуть собственных кандидатов в Верховный совет СССР X созыва была целенаправленно сорвана бюрократическим аппаратом[426]. В теории такая организация советов должна была обеспечить их неразрывную связь с «прогрессивной» рабоче-крестьянской средой. Однако на практике «народные» депутаты превращались в представителей бюрократического аппарата и оказывались в зависимости от властей предержащих.
Но еще более способствовала бюрократизации советов упомянутая выше принципиальная установка на отказ от разделения властей. Распределение государственных функций, принятое в «нормальных» демократических государствах, не только обеспечивает баланс силы, но и упрощает управление, отводя каждому институту строго ограниченную и посильную ему область. Советы отвечали за все, а если учесть, что марксистско-ленинская идеология предписывала тотальное огосударствление всех областей жизни, то объем функций этих суперорганов возрастает до поистине циклопических масштабов. Такая ответственность тяжела даже для профессионала в области управления, а нести ее на общественных началах, без отрыва от производства – в принципе невозможно. Компромиссом стало значительное уменьшение длительности сессий советов (а совет общегосударственного уровня – Верховный совет СССР – вообще был учрежден только в рамках конституционной реформы 1936 г.) и создание, условно выражаясь, системы представительных органов второго порядка, формировавшихся из числа депутатов и принимавших на себя руководство страной в промежутке между сессиями советов. На местном уровне эти структуры именовались исполнительными комитетами (исполкомами), на республиканском и общесоюзном их структура и наименование менялись, от громоздкого (с 1924 г. – двухпалатного) Центрального исполнительного комитета Союза ССР в 1920–1930‑х годах, избиравшего собственный президиум, до относительно компактных президиумов Верховных советов (в 1938–1991 гг.). Основные функции (но не правовой статус) исполкомов сопоставимы с функциями современных мэров и губернаторов, а Президиум Верховного Совета иногда и не без оснований описывают как коллективного главу советского государства; во всяком случае, символические и церемониальные обязанности, обычно возлагаемые на президентов или монархов, – присуждение воинских званий, награждение орденами и медалями, выдача и прием верительных грамот, помилование осужденных – в Советском Союзе выполнял именно Президиум ЦИК или ВС в лице своего председателя[427]. В то же время ЦИК, его президиум, а в дальнейшем президиумы общесоюзного и республиканских Верховных Советов могли издавать нормативные документы, имевшие силу закона, – декреты, кодексы, указы, постановления и распоряжения; и эти документы не нуждались в утверждении иными органами советской власти. В результате функция законодателя и исполнителя была не только совмещена, но и досталась структуре, не имеющей, по сути дела, представительного характера и, более того, не способной его иметь хотя бы в силу своей ограниченной численности[428]. Таким образом, провозглашенная на словах власть народа на деле оборачивалась передачей этой самой власти небольшой по численности и к тому же инертной по составу группе людей.
