Аккредитация
Правовой режим аккредитации – также один из многочисленных видов разрешительных административно-правовых режимов и представляет собой процедуру официального государственного признания субъектов аккредитации (аккредитованных субъектов) и соответственно возможности и правомочия выполнения ими определенных функций, установленных государством в лице специализированного аккредитующего органа[54].
Законодательство в этой сфере более чем разрозненное. Единого закона, устанавливающего унифицированный режим аккредитации с перечнем сфер и видов деятельности, подлежащих аккредитации, подобно Федеральному закону РФ от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», не существует, поэтому требование об аккредитации содержится в специальных законах, регулирующих определенный круг общественных отношений, или в ведомственных нормативных правовых актах. Данный правовой режим с определением, в частности, легального понятия «аккредитация» упоминается как в различных тематических законах, но в качестве дополнительного требования, предъявляемого к конкретным видам деятельности[55], так и в многочисленных ведомственных нормативных правовых актах, устанавливающих непосредственно особые правила деятельности субъектов аккредитации.
В настоящее время общий порядок проведения аккредитации в РФ регламентируются на ведомственном уровне – постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1999 г. № 72 «Общие правила по проведению аккредитации в Российской Федерации»[56], согласно которому аккредитация представляет собой процедуру, по результатам которой аккредитующий орган (орган, управляющий системой аккредитации и проводящий аккредитацию) выдает аттестат аккредитации, удостоверяющий, что субъект компетентен выполнять конкретные работы по оценке соответствия установленным требованиям качества и безопасности продукции, производственных процессов, услуг и других объектов.
Критерии аккредитации[57], на основании которых оценивается компетентность субъектов аккредитации, установлены в Государственных стандартах Российской Федерации прямого применения, руководствах Международной организации по стандартизации и Международной электротехнической комиссии (ИСО/МЭК) и нормативных документах, разработанных аккредитующим органом с учетом конкретной специфики вида деятельности субъекта аккредитации. Немаловажным аспектом является также и создание государством условий для взаимного признания результатов деятельности аккредитованных субъектов на национальном и международном уровне, потому как правила и процедуры аккредитации основываются преимущественно на принципах, изложенных в руководствах ИСО/МЭК, международных и европейских стандартах в области аккредитации.
В отличие от режима лицензирования, являющегося обязательным для исчерпывающего перечня видов деятельности, правовой режим аккредитации может быть как обязательным (см., например, Федеральный закон РФ от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»)[58], так и добровольным (п. 2.2 Общих правил по проведению аккредитации в РФ).
Представляется непонятным факт регулирования режима аккредитации, в основном добровольной, преимущественно на ведомственном уровне, а не на законодательном, при том, что ч. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц и т. д. В связи с отсутствием единого закона, регламентирующего общие принципы и требования государственной аккредитации, с установлением исчерпывающего перечня видов деятельности, подпадающих под данный правовой режим, наличием огромного количества ведомственных актов представляется правильным на законодательном уровне упорядочить данные отношения, что будет способствовать их единообразному и согласованному правоприменению.
Цели добровольной аккредитации заключаются в следующем: если субъект аккредитации (юридическое или физическое лицо – аккредитованный субъект) в определенных общественных отношениях, перечень которых установлен государством, нуждается в аккредитации, желает иметь определенные правомочия и возможности (привилегии), то посредством подачи заявки на аккредитацию, соблюдая ее правила, он их приобретает.
Основной целью государственной аккредитации (добровольной) является обеспечение доверия потребителей и государства к деятельности субъектов аккредитации по подтверждению соответствия продукции, услуг и других объектов установленным государственным требованиям.
Что касается обязательной аккредитации, то его легальное определение можно найти в сфере технического регулирования, а именно в ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», которая определяет аккредитацию как официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия[59]. Данный Закон регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении как обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг, оценке соответствия, так и соблюдению всех вышеназванных требований на добровольной основе.
Органом, уполномоченным исполнять функции национального органа РФ по стандартизации, а также функции федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, является Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии (постановление Правительства РФ от 2 июня 2003 г. № 316 «О мерах по реализации Федерального закона «О техническом регулировании» (в ред. постановления Правительства РФ от 17 июля 2003 г. № 440)[60]. Под сферу действия Закона о техническом регулировании подпадает большое количество разнообразных видов деятельности. Какой именно вид деятельности подпадает под обязательную аккредитацию, становится очевидным (для потребителей, предпринимателей и других лиц) только исходя из определенных тематических законов, что, как представляется, сильно осложняет ориентирование в правовом пространстве. Целесообразнее на законодательном уровне принять единый закон, определяющий перечень видов деятельности, подлежащих обязательной аккредитации, с регламентацией общих требований к ним.
Исходя из анализа действующего законодательства об обязательной аккредитации, следует сделать вывод, что целью ее является официальное государственное признание соответствия определенного вида деятельности установленным требованиям и нормативно-технической документации. При этом аккредитация является необходимым требованием, предъявляемым к соответствующим видам деятельности, без соблюдения которой деятельность будет считаться незаконной.
Например, статья 20 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (в действ, ред.)[61] устанавливает обязательность аккредитации профессиональных аудиторских объединений соответствующим уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ст. 18), которым является Минфин РФ (постановление Правительства РФ от 6 февраля 2002 г. № 80 «О вопросах государственного регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации»[62]). Чтобы получить аккредитацию, профессиональные аудиторские объединения должны отвечать соответствующим требованиям, а именно: наличие в составе объединения не менее 1000 аттестованных аудиторов и (или) не менее 100 аудиторских организаций, выполняющих уставные требования данного профессионального объединения; наличие у объединения соответствующих рабочих органов (комитетов, комиссий и т. д.) для эффективного исполнения функций, возложенных на аккредитованные профессиональные аудиторские объединения; наличие у объединения обязательных для своих членов правил (стандартов) аудиторской деятельности и кодекса профессиональной этики и др. (приказ Минфина России от 29 апреля 2002 г. № 38н «Об утверждении временного положения о порядке аккредитации профессиональных аудиторских объединений при Министерстве финансов»[63]).
Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (в действ, ред.)[64] также определяет обязательность режима аккредитации в медицинской сфере. Так, в ст. 21, посвященной лицензированию и аккредитации медицинских учреждений, устанавливается обязательность аккредитации всех медицинских учреждений независимо от форм собственности. Проводят аккредитацию аккредитационные комиссии, создаваемые из представителей органов управления здравоохранением, профессиональных медицинских ассоциаций и страховых медицинских организаций. На основании аккредитации медицинским учреждениям выдается соответствующий сертификат. Под обязательную аккредитацию подпадает также деятельность клинико-диагностических лабораторий (приказ Минздрава РФ от 21 декабря 1993 г. № 295 «Об аккредитации клинико-диагностических лабораторий»[65]).
