Дамир Камильевич Бекяшев, Дмитрий Владимирови Иванов
Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции
Монография
[email protected]
ПРЕДИСЛОВИЕ
Данная монография посвящена международно-правовому регулированию вынужденной и трудовой миграции.
Международная миграция населения, как вынужденная, так и трудовая, за последние десятилетия существенно возросла. Ежегодное число вынужденных и трудовых мигрантов превысило несколько сотен миллионов человек. Такое активное передвижение создает объективные трудности для государств, вовлеченных в этот процесс. Очевидно, что самостоятельно с данными сложностями государствам справиться не удастся. Понимая это, международное сообщество едино во мнении, что проблемы миграции населения должны быть четко и эффективно урегулированы международно-правовыми нормами.
В настоящее время вопросы вынужденной и трудовой миграции населения урегулированы как на универсальном, так и на региональном и международном уровнях. Также некоторые вопросы миграции населения являются предметом двусторонних договоров государств. В связи с этим в представленной монографии авторы последовательно исследуют международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции на всех уровнях.
Настоящее издание ставит своей основной задачей комплексное рассмотрение различных проблем, возникающих в сфере международного сотрудничества по вопросам миграции населения. В ней проанализированы научные подходы российских и зарубежных авторов по рассматриваемым проблемам, представлены новейшие теории и взгляды специалистов различных наук, занимающихся изучением миграции населения.
В приложении приведены наиболее значимые международно-правовые акты, посвященные вынужденной и трудовой миграции населения. Некоторые из них публикуются на русском языке впервые.
Настоящая монография является результатом продолжительного изучения авторами различных вопросов международно-правового регулирования вынужденной и трудовой миграции, а также обобщенной практики преподавания ими дисциплин «Международно-правовое аспекты регулирования миграции» и «Международно-правовое регулирование трудовой миграции» в качестве специальных курсов в МГИМО (У) МИД России. Авторы надеются, что монография будет полезной для студентов и слушателей учебных заведений, аспирантов, преподавателей, юристов-практиков и всех, кто интересуется проблемами правового регулирования миграции населения на международном уровне.
Авторы выражают искреннюю благодарность издательству «Проспект» за опубликование данного научного издания.
ГЛАВА I
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ
§ 1
Международное сотрудничество государств в области защиты прав вынужденных мигрантов на универсальном уровне
Вопросы международной защиты вынужденных мигрантов и их правового положения являются предметом международного сотрудничества государств уже длительное время. Первой категорией вынужденных мигрантов стали беженцы. Понятие «беженец» как правовая новелла появилось в 1921 г.[1] Именно тогда Совет Лиги Наций организовал и провел в Женеве конференцию по вопросу о беженцах. Проведение конференции было обусловлено Первой мировой войной, массовыми потоками беженцев из бывшей Российской империи и распавшейся Оттоманской империи, число которых превысило 1,5 млн человек. Результатом конференции стало назначение доктора Фритьофа Нансена Верховным комиссаром по делам русских беженцев. Данное Управление выполняло следующие функции: определение правового статуса беженцев; организацию репатриации и размещения беженцев; проведение работ по оказанию помощи при содействии благотворительных организаций[2]. Позднее мандат Управления был распространен и на другие группы беженцев, а именно армян (1924 г.), ассирийцев, ассиро-халдеев и турок (1928 г.).
В 1928 г. на Женевской конференции были приняты три международных соглашения по проблеме защиты беженцев: о правовом статусе армянских и других беженцев; о распространении на другие категории беженцев определенных мер, принятых в пользу армянских и других беженцев, и о функциях представителей Верховного комиссара Лиги Наций по делам беженцев[3]. Данные международные отношения положили начало формированию правовой основы глобальной системы международной защиты беженцев.
В 1930 г. Лига Наций приняла решение о создании Международного бюро Нансена по делам беженцев в качестве автономного органа под управлением Лиги Наций. Руководил деятельностью бюро Совет управляющих, председатель которого назначался Ассамблеей Лиги Наций. Бюро занималось гуманитарными вопросами, вопросами оказания помощи беженцам и осуществляло свою деятельность вплоть до конца 1938 г. В 1938 г. по причине увеличения потоков вынужденных мигрантов в Западной Европе, прежде всего в связи с приходом Гитлера к власти в Германии, Лигой Наций был назначен Верховный комиссар по делам беженцев со штаб-квартирой в Лондоне. Однако функции и полномочия Верховного комиссара были очень ограниченны, и эта должность была упразднена в 1946 г.
Одной из первых попыток решить проблему беженцев стало проведение в Эвиане межправительственной конференции для обсуждения «вопроса о принудительной эмиграции» беженцев из Германии и Австрии, в работе которой приняли участие представители 31 государства. Результатом работы конференции стало учреждение Межправительственного комитета по делам беженцев, чей мандат распространялся на все категории беженцев. В 1947 г. комитет был реорганизован в Международную организацию по делам беженцев[4].
Итоги международного сотрудничества государств в области международной защиты беженцев в период 1921–1945 гг. были незначительными, что объясняется несколькими причинами. Прежде всего, Лига Наций не обладала достаточной материальной и финансовой базой, что было необходимо для финансирования дорогостоящих проектов по оказанию помощи беженцам. Также еще не была разработана и сформирована система универсальных и региональных международных договоров в области вынужденной миграции, которые охватывали все аспекты международной защиты вынужденных мигрантов в тот исторический период. Государства-участники международных договоров того периода в большинстве своем ограничивались лишь принятием текстов международных договоров, но не ратифицировали их. Примером тому может служить то, что Конвенцию о международном статусе беженцев 1933 г. ратифицировали восемь государств, а Конвенцию о статусе беженцев из Германии – лишь два государства.
Вторая мировая война резко ухудшила ситуацию в области вынужденной миграции. Число беженцев и перемещенных лиц в конце войны превысило 21 млн человек[5]. В ноябре 1943 г. была создана Администрация ООН по вопросам помощи и послевоенного восстановления. Она занималась организацией возвращения нескольких миллионов человек в страны или регионы их происхождения. Важное значение имела Бермудская конференция 1943 г. Она расширила мандат Межправительственного комитета по делам беженцев «на все лица, где бы они ни находились, которые в результате событий, произошедших в Европе, были вынуждены покинуть свои страны проживания в силу угрозы их жизни или свободам по признаку расы, вероисповедания или политических убеждений»[6].
По окончании Второй мировой войны проблема беженцев в качестве первоочередного вопроса была включена в повестку дня первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 г.[7] Были выработаны следующие принципы, которые легли в основу глобальной системы международной защиты беженцев:
– проблема беженцев носит международный характер;
– никто из перемещенных лиц или беженцев, выразивших возражение против возвращения в страну их происхождения, не может быть насильственно возвращен в страну их происхождения (так была заложена основа базового принципа – принципа невысылки беженцев);
– судьба беженцев и перемещенных лиц станет заботой международного органа или организации, которые должны быть созданы;
– основная задача заключается в поощрении и оказании любой помощи беженцам в целях скорейшего возвращения в страну их проживания (так формировался принцип добровольной репатриации беженцев).
В 1947 г. была создана Международная организация по делам беженцев (далее по тексту – МОБ). Это было первое учреждение, которое всесторонне рассматривало все аспекты международной защиты беженцев: регистрацию, определение статуса, репатриацию, переселение, правовую и политическую защиту. Устав МОБ[8] закрепил наиболее широкое определение понятия «беженец» по сравнению со своими предшественниками, что можно считать важным достижением, хотя при его разработке также использовался категорийный подход. Понятие «беженец» согласно Уставу МОБ включает:
