Как мы видим, большинство региональных ГЧП-законов вне зависимости от принятия или непринятия федерального закона о ГЧП на настоящий момент не могут быть провайдерами реальных инвестиций в экономику региона и нуждаются в модернизации.
Поскольку, по моему мнению, не существует типового ГЧП-закона, равно как и нет стандартного ГЧП-проекта, то невозможно сформулировать точечные рекомендации корректировок. Вместе с тем очевидно, что двигаться нужно по следующим направлениям.
Во-первых, региональный закон о ГЧП – это все-таки процедурный закон. То есть это акт об участии субъекта Российской Федерации в проектах государственно-частного партнерства. Именно этой, процедурной, части должно уделяться максимальное внимание. В каких сферах приоритетно ГЧП, какие формы приемлемы для региона, формы и объемы софинансирования со стороны региона, каковы конкурсные процедуры, каков порядок анализа проектов и многие иные технические, но оттого не менее, а может, даже более важные аспекты должны быть в нем детально рассмотрены.
Во-вторых, еще до этого должен быть определен пайплайн предстоящих потенциальных сделок. Под какие конкретно проекты формируется (или уже корректируется) указанный закон, в какие сроки, какими инструментами, в какой форме они будут реализовываться, по какой конкурсной процедуре, каков объем мандата частника и государства в будущем проекте.
В-третьих, тщательно вытравить все несоответствия федеральному законодательству. На первый взгляд наличие «продвинутых» положений в местном законе выглядит региональной победой, но она обернется пирровой на стадии подписания соглашений или, хуже того, на стадии исполнения обязательств по проекту.
Даже такой объем первоочередных действий приведет к тому, что усилия властей региона будут сфокусированы на инфраструктурных инвестициях посредством ГЧП на наиболее перспективных направлениях, инструментарий участия государства и процедуры такового будут понятны коммерческим интересантам, а проекты приобретут долгосрочную устойчивость.
В итоге регион получает качественное и некопируемое конкурентное преимущество перед иными, предлагающими более или менее типовой набор деклараций в сфере ГЧП.
Указанное, конечно, не решает проблемы того, что многие региональные и муниципальные власти не вполне осознают потенциал действующего законодательства о концессиях, которой мог бы быть гораздо более полезным, чем объем, применяемый на настоящий момент.
Раздел VIII
Инфраструктура инфраструктурного рынка
Глава 27
Инфраструктура инфраструктурного рынка: потребность в новых инструментах и институтах
Нет ничего сказанного или сделанного, что было бы сказано и сделано впервые.
Публий Теренций Афр, драматург, древнеримский автор и комедиант
Пожалуй, одна из ключевых проблем количества и качества частных вложений в школы, больницы, авто– и железные дороги и иные объекты инфраструктуры состоит в том, что в нашей стране не развита инфраструктура для инвестиций на соответствующем рынке. Попросту говоря, нет качественной среды. Ведь даже если вы фанат той или иной марки автомобиля, то понимание того, что его негде ремонтировать, запасные части не производятся или не завозятся, для нее нет качественного бензина и инструкции, адаптированной к российским реалиям, в большинстве случаев приводит к отказу от покупки.
Так и у нас с инфраструктурой. Если не все, то многие знают, что это выгодный бизнес. Но отсутствие институциональной среды, обеспечивающей функционирование полноценного рынка инфраструктурных инвестиций, приводит к тому, что многие просто опасаются инвестировать в эту сферу. Приход новых игроков как раз и ограничен возможностями рынка обслужить эти инвестиции.
Речь идет не о том, что тяжело найти специалистов – юристов, финансистов, технарей, даже не о том, что непросто обрести потенциальных партнеров – соучастников консорциума, подрядчиков, поставщиков, операторов, эксплуатантов, инвестиционных агентов, промоутеров, – и не об иных повседневных сложностях, хотя и об этом тоже.
Проблема глубже. Рынок не предусматривает сейчас возможности сделать значимое число проектов, обслужить то количество денег, которые, может, и желали бы войти в инфраструктурные проекты. Их просто невозможно проглотить и переварить, поскольку мощность различных элементов инфраструктуры инфраструктурного рынка конечна и растет очень медленно.
Рынок по-прежнему, несмотря на текущую турбулентность, остается рынком «продавца», «держателя» проекта, а не «покупателя» проекта, инвестора. Хотя первые считают, что от них ничего не зависит и все определяют случай и связи, а вторые искренне полагают, что они тут главные.
В странах с высоким количественным и объемным уровнем инвестиций в инфраструктуру рынок выглядит существенно иначе. На нем много различных компаний, которые предоставляют операторские услуги, много компаний, являющихся активными исполнителями контрактов, существуют действенные институты развития и поддержки и, в конечном счете, государственные агентства, развиты информационные сервисы, интенсивно катализируется властями увеличение количества акторов рынка.
Также активно поощряется и развитие используемого инструментария, который лежит в основе создания тех или иных инфраструктурных инвестиционных сделок. Это представляется знаковой проблемой отечественного рынка. Применимый инструментарий весьма ограничен по номенклатуре.
Лоскуты одеяла
Правда, парадокс состоит в том, что на законодательном уровне количество доступных инструментов существенно больше, чем то, что применяется на практике.
Один из возможных ответов состоит в том, что потребность столь существенна, а количество реальных игроков столь ограниченно, что зачастую они не особо усложняют себе жизнь формированием сложных инвестиционных сделок. Зачем, если, столкнувшись со сложностями, можно спокойно бросить проект и пойти заниматься каким-то другим, который проще структурировать и запустить?
Но на фоне все-таки постепенно происходящего ужесточения конкуренции такая модель поведения, очевидно, понемногу теряет свою актуальность, но не сказать, что это происходит быстро.
Если мы хотим сделать так, чтобы средства в интересующую нас сферу двигались в более короткие сроки и с бóльшим количеством результатов, то нам все-таки придется существенно развивать инфраструктуру, проводящую инвестиции на данный рынок. В большинстве случаев это все-таки задача федеральных и региональных властей, которую вполне можно реализовать за несколько лет при поддержке ключевых частных игроков.
Пока же инфраструктуру рынка инвестиций в инфраструктуру многие сравнивают с одеялом, сшитым из лоскутов. Полагаю, это все же весьма тщедушный комплимент, поскольку он пока представляет из себя, скорее, отдельные лоскуты, которым только предстоит стать одеялом и начать приносить пользу людям.
Эмиссия денежной массы и позиция Банка России
За последние лет десять мы все много раз слышали дискуссии о том, что необходимо стерилизовать денежную массу, которая в случае выброса на рынок с высокой степенью вероятности будет разогревать инфляцию, порождая спекулятивные операции.
Мы уже все запомнили (что не означает, что начали пользоваться) классические кейнсианские рецепты по развитию экономики, в соответствии с которыми инфраструктурные проекты вполне способны стимулировать падающую экономику. Мы даже научились на слух определять отличия в позиции последователей кейнсианского подхода от представителей иных традиционных экономических школ.
Обычно дискуссия об активной роли государства на рынке инфраструктурных инвестпроектов приводила к тому, что властями признавалось отсутствие желания идти по пути увеличения инфляции. Вместе с тем во многих странах, где во главу угла ставятся инвестиции в инфраструктуру не только в хорошие, но и в кризисные времена, не видят такой уж значительной связи между увеличением количества денег, направляемых и государством, и частными компаниями в развитие такого рода проектов, и инфляционным давлением денежной массы.
Это типичный пример того, как неверно заданный вопрос порождает априори неверный ответ. Если бы вопрос ставился немного по-другому, а именно: «Как увеличить количество денежной массы, направляемой в инфраструктурные проекты, таким образом, чтобы она не стала финансовым рычагом для спекулятивных операций и на самом деле дошла до реального сектора экономики?» – то тогда и ответ был бы несколько другим.
Как один из вариантов ответа на вопрос о том, как можно приумножить количество финансов, направляемых в инфраструктуру, не увеличивая инфляцию, можно опереться на мнение многих участников рынка и макроэкономистов, полагающих, что давно имеет смысл запустить в практику, например, «инфраструктурную вексельную модель». При этом на месте векселя может оказаться и какая-то иная «окрашенная» ценная бумага.
