Обсуждение принесло такое ободрение и уверенность в поддержке, что к концу мая Хэлл заявил о готовности американского правительства к обсуждению планов новой организации с иностранными правительствами. Британское правительство было настроено благосклонно, но советское медлило с ответом. Его надо было поторопить. Гарриман, согласно указанию, намекнул Молотову, что мы договорились начать обсуждение, и чем раньше, тем лучше. И он, и Кларк Керр подчеркивали, что обсуждение будет неофициальным и все решения еще должны быть утверждены правительствами. В конце концов, советское правительство сообщило, что готово начать работу.
Идеи президента претерпели эволюцию от его ранней склонности к соглашению до принятия идеи вооруженного альянса, что можно проследить по публичному заявлению, которое он сделал 15 июня. В нем было отмечено:
1. Организация должна быть полностью представительным органом.
2. Мы не думаем о супергосударстве с собственными полицейскими силами и прочими атрибутами власти.
Члены организации должны просто согласиться иметь силы, доступные, в случае необходимости, для совместных действий, направленных на предотвращение войны.
Изменения были отражены в меморандумах, которые американское правительство представило в июле советскому и британскому правительствам, очертив свои идеи и предложив программу дискуссии. В них было записано, что после того, как четыре основных союзника придут к временному соглашению относительно плана, будет проведено обсуждение его с остальными Объединенными Нациями. Это должно привести к дальнейшим переговорам между основными союзниками и изменениям в предложениях, которые они, в конечном счете, выработают. Советское правительство заметило, что это новый элемент в американских предложениях, но тем не менее оно согласно приступить к предварительным переговорам.
Они были назначены на начало августа. Но сначала британцы попросили дополнительное время на изучение документов, а потом и советское правительство сделало то же. Поэтому дискуссии фактически начались только 21 августа, когда три серьезные и хорошо подготовленные делегации приступили к работе в Думбартон-Окс.
Работа шла хорошо. Преобладало единство цели, вероятно, потому, что она не была отягощена такой нагрузкой, как решение какой-либо особой проблемы войны и миротворчества. В некотором смысле это было путешествием на высотном самолете; он летел над штормами между настоящим и будущим.
Наблюдалось некоторое различие мнений относительно масштабов деятельности ассамблеи – органа, в котором каждый член организации должен был иметь свое представительство. Американцы убедили остальных согласиться, что эта всеобъемлющая часть структуры может иметь больше возможностей и свободы, чем предполагалось вначале.
Проблема, какие страны должны войти в новую организацию, с самого начала вызвала целую серию спорных моментов, таких многочисленных и таких запутанных в деталях, что тем, кто хочет знать о них, придется обратиться к другим источникам. Один был потрясающ. Громыко, глава советской делегации, потребовал, чтобы все шестнадцать республик Союза Советских Социалистических Республик имели отдельное членство. Предположение некоторых наблюдателей, что это требование вызвано главным образом желанием получить поддержку национальностей, входящих в Советский Союз. вероятно, верно, особенно по отношению к народам Белоруссии и Украины, которые были возвращены в советскую федерацию… Конференция оставила вопрос без ответа.
В ходе совещания возникли некоторые трудности с соглашением относительно состава Совета Безопасности, которому, как предполагалось, будет предоставлено право конечного решения. Никто не оспаривал права Великобритании, Соединенных Штатов и Советского Союза на постоянное место в этом органе. Единодушно было решено, что подобное место должно быть предоставлено и Франции. А вот по поводу предоставления постоянного места Китаю возникли разногласия, хотя за это выступало американское правительство. Настанет день, когда оно пожалеет, что его рекомендация была удовлетворена! Остальные шесть членов Совета Безопасности должны были избираться ассамблеей на короткий срок.
Все эти и многие другие разногласия без особых проблем были улажены в Думбартон-Окс или позже. Но одно оказалось затяжным и трудным: вопрос о процедуре голосования в Совете Безопасности. На самом деле эта проблема включала в себя несколько взаимосвязанных основополагающих вопросов. Самым важным из них был следующий: в какой мере великие державы будут делить с остальными членами Совета право формирования и решения политических вопросов и действий?
Пятеро основных союзников, имеющих постоянные места в Совете Безопасности, составляли меньшинство в этом органе, состоявшем из одиннадцати членов, шестеро из которых избирались ассамблеей. Какой перевес голосов потребуется для принятия решения? Советское правительство считало, что достаточно простого большинства, британское считало более уместным установить перевес в две трети голосов, а американское готово было согласиться с любым из этих предложений. Но все пятеро постоянных членов должны быть защищены условием, требующим согласия всех и каждого при принятии важного решения.
Я не думаю, что было достигнуто ясное понимание во время предложения до конференции в Думбартон-Окс или на самой конференции в том, что касается сферы, в пределах которой необходимо единодушное согласие постоянных членов, даже в отношении споров, не касающихся их напрямую. Хэлл и американская делегация. похоже, считали, что использование права вето должно быть ограничено ситуациями, включающими применение силы или санкций. В своих мемуарах он утверждает:
«Во всех дискуссиях с моими помощниками по вопросу вето неоднократно подтверждались два важных условия. Во-первых, ни один из постоянных членов Совета не должен пользоваться правом вето из каприза или произвольно. Они могут воспользоваться этим правом только по важнейшим вопросам, имеющим к ним непосредственное отношение, и никогда – по второстепенным или чтобы помешать детальному рассмотрению какой-либо ситуации… Во-вторых, мы должны были широко обсудить применение вето к военным и другим средствам принуждения.
Однако я сомневаюсь, чтобы советское правительство и, вероятно, другие полагали, что они обязаны проявлять подобную сдержанность. Я оставляю этот вопрос, вызвавший в послевоенный период жаркие споры, специалистам, которые изучат и тексты, и записи дискуссий более тщательно, чем я».
До конференции не было решено, следует ли позволить постоянному члену использовать право вето при решении вопросов, имеющих к нему непосредственное отношение. При решении этой проблемы вопросы возникали один за другим, подобно поднимающимся вверх ступеням террасы. К примеру, требуется ли единодушие: прежде чем Совету Безопасности будет предложено обсудить такой спор; прежде чем будут даны все рекомендации для урегулирования такого спора; прежде чем будут предприняты все действия. чтобы заставить возражающего члена учесть данные рекомендации? И кроме того, следует ли обязать каждого подчиняться решению, против которого он возражает?
Если требовать согласованности на всех этих стадиях, тогда фактически каждый постоянный член будет вправе помешать Совету вообще что-то сделать при решении спорного вопроса. Его придется убеждать согласиться, потому что принуждать его нельзя ни под каким видом. Это может привести к поощрению сделок между великими державами за счет маленьких стран. Если, напротив, постоянные члены, которых напрямую касается обсуждаемый вопрос, откажутся от права контролировать деятельность Совета, тогда каждый должен будет подчиниться вердикту большинства членов и, возможно, подвергнуться предвзятому отношению недружественной коалиции. Возникшие в результате обиды и недоразумения могут уничтожить всю организацию.
В ходе консультаций в Думбартон-Окс все яснее стали выявляться сложности этой проблемы. Советская делегация настаивала на полном использовании права вето. Американская делегация пыталась уговорить всех согласиться, что каждый из постоянных членов должен отказаться от этого права, по крайней мере на ранних стадиях обсуждения вопроса, касающегося его. 9 сентября Рузвельт обратился по этому вопросу непосредственно к Сталину (письмо дается в пересказе): «И мы, и британцы твердо полагаем, что при принятии Советом решения участники спора не должны голосовать. даже если один из них является членом Совета. Я знаю, что общественное мнение в Соединенных Штатах никогда не поймет и не поддержит план международной организации, попирающей этот принцип». Он добавил, что, по его мнению, малые страны тоже отвергнут подобный план. Что же хотел сказать президент этой свободно сформулированной просьбой? Желало бы американское правительство, если не возражало бы советское, использовать право предварительно, чтобы удержать Совет от навязывания нам решений, возможно, даже под угрозой санкций или применения силы? Вопрос оставался нерешенным, пока не было ответа на обращение.
