Период разочарования
В конце 1990-х гг. в политике США господствовало нарастающее разочарование Центральной Азией. К концу второго срока президента Клинтона отношения с Центральной Азией переживали трудный период. В западных средствах информации образ Центральной Азии определялся бесконечными сообщениями о коррупции, росте авторитаризма и отсутствии прогресса в экономических реформах.
Политическое сообщество склонялось к тому, что среднеазиатские страны – это не новое поколение азиатских тигров, а еще одна группа не-состоявшихся государств. Энергетические ресурсы региона, которые некогда воспринимались как двигатель экономического развития, теперь предстали как источник свирепой, расслабляющей коррупции, которая со временем сделает эти страны такими, как Нигерия или Конго, щедро наделенные природными ресурсами, но не сумевшие получить от этого пользу. В результате в американском стратегическом дискурсе о Центральной Азии встал вопрос, не является ли этот регион «стратегическими зыбучими песками» или «слишком далекой миссией»34. В изданной в 1999 г. монографии о НАТО и Центральной Азии был сделан вывод, что Соединенные Штаты и другие страны Запада имеют очень ограниченные интересы и возможности влияния в Центральной Азии; мудрый и расчетливый курс должен ограничиться скромной помощью в реформировании сил безопасности и в перестройке и профессионализации вооруженных сил стран региона, но при этом избегать новых обязательств и ответственности за мир и стабильность35.
Поскольку перспективы того, что Центральная Азия сумеет выпутаться из нарастающих сложностей, выглядели все более безнадежными, американские политики начали терять интерес к этому региону и к его потенциальным возможностям. Возобладало мнение, что коррупция, недемократические правительства и хаотичная экономика – это чуть ли не все, что есть в этом регионе, которому грозит серьезнейший риск дестабилизации.
Среднеазиатские лидеры также начали опасаться, что стабильности региона угрожают внутренние волнения и внешние угрозы36. Ситуация с соблюдением прав человека постепенно ухудшалась37. В ответ тогдашний госсекретарь Мадлен Олбрайт весной 2000 г. посетила Центральную Азию и попыталась убедить их, что соблюдение международно признанных прав человека поможет остановить дальнейшую дестабилизацию и радикализацию населения. Президент Узбекистана Ислам Каримов категорически отверг этот аргумент, потому что опасался, что такая политика приведет к прямо противоположным результатам38.
Соединенные Штаты воспринимали также Центральную Азию как потенциальную мишень для радикального режима завладевших Афганистаном талибов3^. В Центральной Азии широко разделяли американские опасения по поводу талибов. Но и в этом случае среднеазиатские лидеры опасались нарушить внутреннюю стабильность и целиком отвергли американскую стратегию ответа на угрозу со стороны талибов, а именно – политическую реформу, соблюдение международно признанных прав человека и либерализацию экономики.
Несмотря на растущую озабоченность талибским режимом, у американских политиков было мало инструментов противодействия этой угрозе региональной стабильности. Хотя специалисты по Центральной Азии широко признавали опасность талибской угрозы, они полагали, что главная уязвимость среднеазиатских режимов имеет внутреннюю, а не внешнюю природу. По их мнению, фундаментальными источниками нестабильности в регионе были бедность, социальное неравенство, низкий уровень развития, недемократичность политической системы и коррупция. Специалисты по этому региону полагали, что талибы могут получить выгоду от всего этого, поскольку являются силой, которая использует и усугубляет ситуацию. При этом режим талибов не рассматривался как главный фактор подрыва стабильности в Центральной Азии.
Инструментарий американской политики был в основном ограничен рекомендациями по устранению «корневых причин» нестабильности. Они включали знакомые позиции – политическая либерализация, экономическая реформа и режим верховенства закона. Все это вещи совершенно обязательные, но даже самые оптимистичные наблюдатели среднеазиатской сцены полагали, что они вряд ли здесь заработают в ближайшей, средней и даже отдаленной перспективе.
Более того, фокусом американской политики в отношении Центральной Азии и Афганистана была угроза терроризма, а не региональная дестабилизация. После взрывов посольств в Найроби, Кения, и Дар-эс-Саламе, Танзания, в 1998 г. (с участием Усамы бен Ладена) вашингтонская политика борьбы с терроризмом в Центральной Азии была направлена на угрозу, исходящую от Аль-Каиды, ее лидеров и Талибана, а не на предотвращение региональной дестабилизации. Заявления Талибана о намерении создать среднеазиатский халифат рассматривались как пустое сотрясение воздуха, а не как реальная непосредственная угроза. Однако угроза террористической атаки казалась куда более близкой и реальной.
Министерство обороны США в 1998 г. по тайному распоряжению президента Клинтона приступило к ограниченной программе военного сотрудничества с Узбекистаном. Эта программа включала совместные американо-узбекские тайные операции по противодействию режиму талибов, обучение узбекских военных специалистов в десантно-диверсионных частях США и обмен разведывательными данными40. Эта деятельность, мало известная за пределами сравнительного узкого круга должностных лиц, стала частью дихотомии между краткосрочным и долгосрочным подходами, которая начала определять американо-узбекские отношения и, шире, политику США в Центральной Азии. С точки зрения Вашингтона Центральная Азия (и, в частности, Узбекистан) представляла собой часть краткосрочного (временного) решения проблемы (в силу оперативной значимости региона) и часть долговременной проблемы (в силу фундаментальных различий в подходе к тому, что вскоре должно было превратиться в «войну с терроризмом»). Эта дихотомия стала постоянной темой американской политики в Центральной Азии.
Выборы президента США в 2000 г. и смена вашингтонской администрации на первых порах мало что изменили в общем безразличии к ситуации в Центральной Азии. До 11 сентября 2001 г. у администрации Буша просто не было времени для пересмотра политики в Центральной Азии и для формулирования нового видения региона. Центральная Азия почти неразличима в докладах, которые готовила администрация Буша по приоритетам иностранной политики; в их центре исключительно великие державы – Китай, Россия, Индия. Единственным исключением, пожалуй, был энергетический потенциал региона: доклад Группы развития национальной энергетической политики41 в мае 2001 г. отметил регион как многообещающий источник углеводородного сырья, который может помочь в диверсификации мировых поставок энергии и ослабить глобальную зависимость от стран Персидского залива.
В общем, в области американских отношений с Центральной Азией первое послесоветское десятилетие закончилось довольно уныло. С точки зрения Вашингтона регион лишь в малой степени использовал имеющийся у него потенциал и не справлялся с нарастающими трудностями перехода к капитализму. Центральная Азия отказывалась от демократии, и это относилось к тем двум странам, которые достигли некоторых успехов в либерализации, – Казахстану и Киргизии. Две этих страны провели рыночные реформы, но обе погрязли в коррупции и приобрели репутацию клептократических и недемократических режимов. Образ Узбекистана и Туркменистана – жестоких диктатур, остановивших проведение рыночных реформ, – был еще хуже и вызывал сомнения в их долгосрочной стабильности42. И все это происходило на фоне утраты Вашингтоном интереса к участию в процессах созидания новых стран.
Даже в главном богатстве региона, в нефти, начали видеть помеху развитию. Ее начали рассматривать не как стимул торговли и источник экономического развития, а как причину всепроникающей коррупции и проблем в отношениях Центральной Азии с соседями.
У среднеазиатских лидеров также были причины для разочарования в Соединенных Штатах. Вашингтон не относился к региону серьезно и не считал его важным для себя. Соединенные Штаты всегда воспринимали Центральную Азию в контексте своих сложных отношений с Китаем, Россией, Ираном и даже Турцией. Для них был неприемлем предлагаемый Вашингтоном инструментарий – через экономические и политические реформы – обеспечения безопасности и развития; среднеазиатские лидеры видели в подобных реформах источник дестабилизации, а не обязательное условие долговременной стабильности.
Что касается безопасности, Вашингтон не сумел оценить трудности Центральной Азии, живущей в окружении таких соседей, как Китай, Россия, Иран и Афганистан. Реформа сектора безопасности и евро-атлантическая интеграция – проект, направляемый европоцентричными оценками безопасности, – имел мало общего с реальными, повседневными заботами среднеазиатских лидеров, над которыми нависала тень подчиненного талибам Афганистана. Их положение еще усложнялось из-за вакуума силы, образовавшегося после развала Советского Союза и последующего ухода России из региона. Среднеазиатским режимам предложили в качестве решения стать «зоной, свободной от великих держав» и игру с ненулевой суммой в качестве подхода к решению вопросов безопасности, даже при том, что американское политическое сообщество обсуждало мотивы для более основательного участия в делах региона. Если смотреть из среднеазиатских столиц, стать зоной, свободной от великих держав, – значит получить не больше, а меньше безопасности, особенно когда Соединенные Штаты избегают брать на себя ответственность за Центральную Азию. В 2000 г. один высокопоставленный среднеазиатский чиновник на вопрос, почему Соединенные Штаты должны интересоваться Центральной Азией, ответил, что «у Соединенных Штатов глобальные интересы, а из этого вытекают глобальные обязательства»43. Этим подразумевалось, что Соединенным Штатам еще предстоит полностью оценить свои обязательства и ответственно действовать в соответствии с ними.
