В целях успешного развития водного хозяйства и налаживания эффективного регулирования водохозяйственной деятельности было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1235-р «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. и плана мероприятий по ее реализации»[56]. Установки, подходы и идеи Водной стратегии России отображают современную водную политику, избранную государством на ближайшие 10 лет. На реализацию этой водной политики в рамках Водной стратегии России планируется вложить 700 млрд руб., из которых федеральное финансирование составляет 500 млрд руб. Предполагаются также пилотные проекты, основанные на самофинансировании.
Водная стратегия рассчитана на модернизацию российской экономики с целью снижения водоемкости ВВП на 40 % и экономии электроэнергии на сумму более 20 млрд руб. в год. Кроме того, одной из задач Водной стратегии является всемерное снижение антропогенной нагрузки на воды России посредством внедрения новых технологий.
Интересно, что в основу Водной стратегии не заложено существенное повышение налогового давления на реальный сектор нашей экономики. Поэтому предприятия, применяющие современное оборудование и не допускающие превышения нормативов водопользования, не будут платить за водопользование гораздо больше уже установленных сумм. В свою очередь, хозяйствующим субъектам, расходующим воду с превышением нормативов, придется платить платежи в пять раз выше, чем в настоящее время. С 2016 года будет введена единая штрафная ставка – 120-кратная стоимость тарифа, который исчисляется из соотношения количества загрязняющих веществ на единицу объема воды. Единственный способ предотвратить эти убытки – уже сейчас вложить деньги в водоочистные сооружения. По приблизительным подсчетам многочисленным предприятиям придется вложить 720 млрд руб. В то же время обещано субсидирование процентных ставок кредита на закупку современного оборудования, предоставление государственных гарантий под займы[57].
Таким образом, Водная стратегия направлена на увеличение экономического воздействия как штрафных санкций за правонарушения, так и поощрений (льготы по кредитованию, а также по плате за пользование водными объектами) экологизации хозяйства. В смысле поощрений государство будет развивать не директивные, а регулятивные способы воздействия в области использования и охраны вод. В результате система охраны российских вод будет поставлена на новый, более совершенный уровень, в большей мере будет применять меры стимулирования, что соответствует многим зарубежным образцам.
§ 5. Проблемы права собственности на водные объекты и их практическое решение
Собственность на воды: общая характеристика
Право собственности – фундаментальное понятие юридической науки. С течением веков европейская правовая мысль стала понимать право собственности как известную триаду: владение (физическое обладание), пользование (возможность эксплуатировать, извлекать полезный эффект), распоряжение (определять юридическую судьбу). Владение предусматривает меры охраны вещи, а равно хозяйственные работы по поддержанию ее в рабочем состоянии. Распоряжение обычно понимается как возможность определять юридическую судьбы вещи: продать ту или иную вещь, сдать ее в аренду, заключить с ней иную сделку. Иногда к распоряжению приравнивают физическое преобразование вещи. Такой же взгляд на собственность разделяется российской правовой теорией, он отражается в российском законодательстве.
Согласно ст. 209–211 ГК РФ, собственник имеет право владения, пользования и распоряжения своим имуществом, несет на себе бремя содержания и риск гибели имущества. Но проявления собственности имеют в законе границы.
ГК РФ (ст. 129, 209) устанавливает своего рода «экологические приоритеты». Право владения, пользования, распоряжения землей и другими природными ресурсами ограничено требованием не наносить ущерба окружающей среде и соседним природопользователям. Кроме того, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и другими природными ресурсами (ст. 129 ГК РФ). Таким образом, применение к природным ресурсам (земля, недра, леса, вода, животный мир) института права собственности имеет свои принципиальные особенности.
Содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. Согласно водному законодательству, характерной чертой права собственности на водные объекты является неполное применение понятия «владение» к водным объектам, ибо сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Еще одна особенность права собственности на водные объекты заключается в запрете на отчуждение водных объектов (кроме прудов и обводненных карьеров).
Своеобразие отношений собственности на водные объекты заключается в «текучем» предмете права собственности, имеющем к тому же не всегда точно определяемые границы. В ВК РФ 2006 г. было выражено представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ – по нормальному подпорному уровню воды.
К сожалению, по отношению ко многим водным объектам установить на практике упомянутую береговую линию довольно трудно. Эту задачу придется решать, преодолевая упущения в гидрологических наблюдениях относительно уровня воды, накопленные за прошлые годы. За состоянием многих водных объектов осуществлялись в лучшем случае эпизодические наблюдения. На многочисленных малых водоемах и водотоках среднемноголетний уровень вод в безледный период не отслеживался. На старых прудах, сооруженных кустарно (без проекта), некоторых небольших по объемам водохранилищах, не имеющих эффективных пользователей, нормальный подпорный уровень также не отслеживался. Не менее проблематично определение береговой линии моря по линии максимального отлива. Однако гидрологии известны некоторые параметры, позволяющие сделать определение береговой линии весьма близким к истине. К их числу относится измерение толщины осадков, принцип аналогии (позволяющий применить уже имеющиеся знания об аналогичной структуре водного бассейна).
Следовательно, в настоящее время органам, осуществляющим гидрологическое наблюдение (Росгидромет, Росводресурсы), предстоит все-таки решить эту непростую задачу. Как отмечают практические работники, нерешенность этой задачи приводит к ошибкам при установлении береговой полосы, прибрежной защитной полосы и, наконец, всей водоохраной зоны[58].
Отметим, что, согласно ВК РФ 2006 г., у частной земельной и публичной «водной» собственности возникает своего рода «нейтральная» зона, их разграничивающая. Речь идет о почти не замеченном общественностью запрете приватизировать береговую полосу «в границах территорий общего пользования» согласно п. 8 ст. 27 Земельного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. (в ред. Федерального закона от 19 июня 2007 г.).
Водное законодательство устанавливает преимущественно федеральную собственность на водные объекты (в этом оно существенно отличается от земельного законодательства). По ВК РФ, собственность субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц возможна лишь на пруды и обводненные карьеры.
Лица, нуждающиеся в воде, но не являющиеся собственниками водных объектов, могут приобрести право пользования поверхностным водным объектом в порядке, предусмотренном ВК РФ, а подземным водным объектом – в порядке, предусмотренном горным законодательством.
Еще одной новеллой ВК РФ 2006 г. стал отказ от правовой конструкции обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), которые прежде допускались в качестве частной собственности. Согласно Закону «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» данная формулировка была изъята из земельного и гражданского законодательства.
Для этого решения были свои основания. По ВК РФ 1995 г. обособленными могли быть лишь небольшие по площади непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (как правило, это пруды). Но эти признаки мало показательны. Такие признаки, как «непроточность» и «замкнутость», по сути дела, идентичны, а отсутствие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами в реальной жизни встречается очень редко. Даже если пруд прямо не связан с рекой, не исключена его косвенная гидравлическая связь с поверхностными водами через подземные горизонты. Несовершенство правовых конструкций влекло за собой трудности правоприменения. На практике были попытки недобросовестных физических и юридических лиц приватизировать озера и иные водоемы как «замкнутые», хотя они были связаны с реками.
