Главным из них была, конечно, президентская система. Тезис, что сильная президентская власть несовместима с сильными партиями, общепринят в политической науке. США — не исключение из этого правила. Дело в том, что за фасадом устойчивой двухпартийной системы в Америке можно обнаружить 50 партийных систем отдельных штатов, не имеющих между собой почти ничего общего, кроме одного: во всех штатах партии организационно слабые, рыхлые и лишь эпизодически влияют на местную политику. Но и на общенациональном уровне роль партий невелика. В американских партиях нет ни членов, ни аппарата, ни централизованного руководства, ни парламентской дисциплины. С организационной точки зрения они не разваливаются только потому, что разваливаться-то особенно нечему. Главная сила, которая их поддерживает, — это сформировавшаяся за двести лет привычка за них голосовать, так называемая «партийная идентификация» американских избирателей.
В новых, да даже и не в очень новых (например, латиноамериканских) демократиях такой привычки нет, и поэтому партийные системы тех из них, где принята президентская форма правления, нередко напоминают российскую образца 90-х гг.: масса мелких, постоянно трансформирующихся партий, зачастую различающихся между собой лишь именами лидеров. Такова, например, партийная система Бразилии. Некоторые из этих систем за последние полтора десятка лет просто развалились: в Боливии, Перу, Эквадоре. Почему президентская система не способствует развитию партий? Потому что партии в этой системе не несут никакой правительственной ответственности. Правит президент. Выполнять или нет программу собственной партии, назначать или нет членов этой партии на руководящие посты — дело его выбора. Он не обязан. Поэтому его сторонникам остается лишь надеяться на добрую волю народного избранника, а противникам — пытаться навредить, главным образом, саботируя принятие президентских законопроектов и бюджетов.
В народе, естественно, это вызывает недоумение: что за партии такие, которые ничего не делают, только критиковать и умеют? Возможно, умеют и что-то другое. Нов президентской системе им не позволено. Делает исполнительная власть, а партии обречены на бессильную критику или столь же бессильную поддержку. «Партии власти» могут сколько угодно говорить о своих «реальных делах», но даже самый неискушенный избиратель понимает, что делают-то, на самом деле, не они. Партии не пользуются уважением. Тогда президент задумывается: а нужно ли вообще связывать себя партийными обязательствами? И не связывает. Скажем, российские президенты всегда были беспартийными, и даже «партия власти» приобрела сколько-нибудь отчетливые очертания меньше десятка лет назад. Беспартийными, в подавляющем большинстве, всегда были и губернаторы, а когда их загнали в «Единую Россию», то от этого немного изменилось. О партии они вспоминают лишь во время избирательных кампаний.
Второй фактор, тормозящий развитие партий, — это мажоритарная система. Можно, конечно, вспомнить о том, что с 1993 г. на думских выборах применялась смешанная. Что ж, без этого в России никаких партий не было бы вообще. Это было необходимое условие. Но недостаточное. Практика показала, что для партийного развития нужно использовать пропорциональные или смешанные правила на региональном уровне, а не только на общероссийском. Желательно также, чтобы губернатор нес ответственность перед выдвинувшей его партией. К роме того, часто забывают о том, что первые свободные выборы в новой России состоялись не в 1993 г. (те выборы были, как раз, не особенно свободными), а в 1989—90 гг., когда избирались съезды народных депутатов — сначала СССР, а потом РСФСР. И проходили они по мажоритарной системе. Эти выборы ныне почти забыты, но напомню: именно они в значительной мере породили нынешний российский правящий класс, создали репутации, которые продолжали работать на выборах в течение всего следующего десятилетия. Партийность не была частью этих репутаций. Наоборот, нередко политики играли на усталости народа от КПСС, подчеркивая свой беспартийный статус.
И, кстати, о КПСС. Она, как известно, была запрещена после августовского «путча». Не берусь судить, насколько необходимой была эта мера в тогдашнем политическом контексте. Но ее долгосрочные последствия для развития российской демократии были, безусловно, отрицательными. В восточноевропейских странах именно структуры, образовавшиеся на месте коммунистических партий, послужили основой для кристаллизации новых партийных систем. В России такая возможность была упущена, и к тому времени, когда партии по-настоящему понадобились, — в 1993 г., — их просто не было.
Не стоит повторять эти ошибки. Во-первых, следует отказаться от системы с сильным президентом в пользу более сбалансированной системы, в которой партии несли бы правительственную ответственность. Во-вторых, нужно использовать пропорциональную избирательную систему, но только не нынешнюю шулерскую, а нормальную, подобную тем, которые применяются в большинстве демократических стран. В-третьих, необходимо распространить нормы ответственного правительства на региональный уровень. В-четвертых, нужно бережно относиться к партийным структурам, унаследованным из прошлого, не уничтожать, а способствовать их демократической трансформации. Опыт Восточной Европы показал, что при выполнении этих простых условий можно создать работающую многопартийную систему в сравнительно короткие сроки.
Многое из этого нужно не только для того, чтобы стимулировать развитие партий. Общее исправление политических институтов само по себе откроет путь к формированию партийной системы, которая, конечно, вторична по отношению к политической системе в целом. Но, даже будучи вторичным, этот элемент исключительно важен. В России продолжают бытовать представления о том, что демократия может как-то обойтись без партий. Но это возможно только в очень маленьких странах когда-то давно — в греческих городах-государствах, а сегодня — на тихоокеанских островах Современная представительная демократия — это партийная демократия. «Беспартийные демократии», существующие в Белоруссии, Иране, Ливии, Уганде, — это авторитарные режимы. Не хотите партий? Добро пожаловать в Уганду!
Часть III. Как подчинить губернатора народу?
15. Кто на самом деле организует выборы В России?
Восстановление свободы политических объединений — ключ к демократизации. Массовые фальсификации на выборах связаны, прежде всего, с тем, что в России нет политических партий, ориентированных на реальную борьбу, а не на подачки исполнительной власти. Будет борьба — будет и контроль за результатами. Но я вовсе не считаю, что свобода политических объединений решила бы все проблемы автоматически. Восстановление свободных выборов потребует кардинальной реформы избирательной системы. Об этом предстоит поговорить в деталях, но начну с другого.
Кто организует выборы? Казалось бы, ясно: система избирательных комиссий во главе с Центризбиркомом. Важная пропагандистская задача властей состоит в том, чтобы мы думали именно так. Время от времени в телевизоре появляется сосредоточенный человек с окладистой бородой и сообщает, что на очередных выборах в очередной раз было все в порядке. Это — пиар-менеджер по выборам Владимир Чуров. В действительности, однако, роль ЦИК в организации подавляющего большинства выборов (всех, к роме общероссийских) — весьма скромная. Она систематически уменьшается с того самого момента, как Чуров возглавил это учреждение. Если при предыдущем председателе ЦИК, Александре Вешнякове, «организаторы избирательного процесса» еще пытались как-то влиять на ситуацию на местах, то задача чуровского ведомства свелась почти исключительно к пропагандистским выступлениям в СМИ. А если что не так — обращайтесь, пожалуйста, в российские суды, самые справедливые в мире. О том, чтобы так их обращений было мало (ввиду очевидной бессмысленности этого занятия), позаботятся другие.
Вы предполагаете, что эти другие — система нижестоящих избирательных комиссий, от региональных до участковых? Технически так оно и есть. По существу, однако, избирательные комиссии выполняют на выборах сугубо служебные функции. Во-первых, они не располагают собственными ресурсами для того, чтобы организовывать чрезвычайно сложные и широкомасштабные мероприятия, каковыми являются выборы. А во-вторых, у них нет прямой заинтересованности в итогах. Для того, чтобы машина имитационной «демократии» сработала, в процесс должны быть вовлечены гораздо более сильные игроки, на которых можно было бы возложить всю полноту политической ответственности. Эти игроки — региональные власти, т. е. губернаторы. Они располагают ресурсами для организации выборов, они же отвечают за результаты.
