Европейский союз создает Европейский фонд стратегических инвестиций под управлением Европейского инвестиционного банка[73]. Формально, создание фонда не требует выделения каких-либо дополнительных средств европейскими странами, речь идет о более целевом перенаправлении уже существующих потоков. Вклад Еврокомиссии ограничивается €5 млрд стартовых инвестиций, еще €16 млрд предоставляется в распоряжение фонда в виде еврогарантий. Задача таких финансов – минимизация рисков и страхование инвестиций на первоначальном этапе проекта. Совместно с фондом управляющий им ЕИБ берет на себя функцию предоставления дополнительного финансового плеча в проекты в совокупном объеме €63 млрд.
Поскольку индикативная цель фонда – привлечение пятикратного частного финансирования на свои вложения, то выходит, что частные спонсоры должны поучаствовать в проектах на гигантскую сумму, которая будет проинвестирована в европейскую инфраструктуру, в общем и так находящуюся на весьма неплохом уровне.
В лучших традициях кейнсианского подхода европейцы считают, что инвестиции в инфраструктуру – оптимальный способ «разбудить» экономику и заставить ее двигаться вперед, причем еще и разделив риски такого процесса с частной стороной.
Россия также может воспользоваться аналогичными европейскими или южноамериканскими рецептами, в соответствии с которыми стоит отделить проекты, имеющие внебюджетный потенциал, от остальных, высвобожденные средства направить на социальные или иные неокупаемые проекты, а остальные запустить на внебюджетных началах, соинвестируя совместно с частными игроками, установив целевой порог ожиданий по соотношению публичных и частных вложений.
Переводя на язык отечественных бюджетных процедур, можно сказать, что федеральным и региональным властям, возможно, стоило бы предпринять усилия по внедрению более проектоориентированного подхода к формированию бюджетных трат, предусматриваемых ФЦП и ФАИП. Ни для кого не секрет, что формирование госпрограмм зачастую, несмотря на все дежурные заверения, происходит без реальной взаимоувязки между государственными и частными средствами, инвестируемыми в смежные проекты. Формальные документы вроде соглашений о намерениях могут при этом заключаться, но никаких юридических обязательств не вызывают. О долговечности таких конструкций, наверное, говорить не приходится, поскольку живут они до первого политического «встречного ветра».
Выходит, что реальное соотношение между государственными и частными инвестициями удручающе перекошено в сторону первых. Власти в большинстве случаев вынуждены просто покрывать объем средств, необходимый для создания той или иной инфраструктуры, из кармана налогоплательщиков. А могли бы предоставлять только часть денег – своеобразное стартап-финансирование, условие которого в том, что остальные вложения будут со стороны частных компаний. В таком случае одной и той же суммы хватило бы на запуск большего количества проектов.
Кроме того, государство заинтересовано в том, чтобы увеличивать поток проектов, поставляемых на рынок. Способов не так уж и много. Или выделять значительные средства на нулевую стадию подготовки проектов для вынесения на инвестиционный конкурс. Это будет означать выделение бюджетных ассигнований на эти цели минимум раз в сто больших по сравнению с пиком подобных расходов 2012–2013 гг. И это не просто звучная фраза или красивая цифра, а реальная потребность, причем подсчитанная исходя из минимальных ожиданий.
Другой вариант – подогревать и стимулировать частную инициативу в этой сфере, например создание посевных венчурных фондов (фондов препарации проектов). Ну, или находить какой-то компромисс между двумя этими опциями.
Таким образом, разделив проекты на полностью коммерческие, социальные и частично коммерческие, введя проектный подход к формированию ФЦП и ФАИП, обязав и в их рамках заключать юридически обязывающие соглашения, стимулируя вывод на рынок кратно большего количества проектов, «доживающих» до стадии конкурса, можно будет говорить о том, что минимально необходимые изменения в части бюджетной политики совершены.
ГЧП: между приватизацией и госкапитализмом
Стоит иметь в виду, что зачастую складывается ситуация, при которой власти понимают, что с содержанием или развитием того или иного объекта нет возможности по совокупности причин справиться своими силами. В таком случае возникает дилемма: оставить проблему до лучших времен или приватизировать объект. В последнее же время все чаще случается так, что возможность заключить концессионное соглашение начинает рассматриваться как вполне действенная альтернатива приватизации.
Размышляющие об этом чиновники в основном фокусируют свое внимание на том, что не происходит перехода права собственности – имущество и земля по-прежнему остаются государственными или муниципальными. Частная компания проинвестирует в предмет соглашения в достаточно сжатые сроки, поэтому можно относительно быстро предъявить функционирующий «результат» принятого решения. Кроме того, посредством внебюджетных инвестиций имущество приводится в порядок, начинает по-новому функционировать, как следствие растет его капитализация на тот случай, если в перспективе будет все-таки принято решение о его приватизации. По совокупности этих и ряда иных причин мнение о том, что в отечественном праве и практике существует инструмент, который может быть вполне убедительной альтернативой приватизации, постепенно занимает все более значимое место в рассуждениях чиновников из числа тех, кто имеет опыт работы с инструментарием ГЧП.
Поскольку, по большому счету, не изобретено каких-то иных вариантов привлечения частных инвесторов кроме приватизации или концессии (включая и некоторые из квазиконцессионных форм), то в мире ГЧП считается менее «болезненным» решением для властей в том числе еще и потому, что, например, концессионным соглашением могут быть установлены различные KPI, ограничения и иные условия, которые находят свое отражение в условиях соглашения и позволяют государству сохранять значимое влияние на развитие объекта, не оставляя таковое на полное усмотрение частной стороны, как в случае с классической приватизацией.
Блокираторы и ускорители рынка
В постоянных дискуссиях о том, каких именно инструментов не хватает отечественному инфраструктурному рынку, не стоит забывать о том, что, как и на любом другом рынке, стоит уделять внимание не только тому, какими новыми инструментами и институциями придать импульс развитию, но и какие именно блокираторы рынка стоит ограничить в своем влиянии на него.
Практически любой человек умеет бегать с той или иной скоростью. Но бессмысленно предлагать ему приз за быстрое прохождение дистанции, если у него гири на ногах. Даже при огромной воле к победе двигаться он станет очень медленно. Для начала все же нужно снять ограничители, и после этого «призовая» мотивация за скорость будет более уместна.
Например, одни только вопросы с выделением земли чего стоят! Да, концессия – практически единственный инструмент, где нет проблемы с выделением земли в том смысле, что не нужно отыгрывать отдельный конкурс. Все основные вопросы, связанные с земельными участками, включены в текст концессионного соглашения. Но все остальные процедуры идут своим чередом и по обычным нормативам. В итоге не редкость, когда после подписания концессии земля предоставляется концессионеру с задержкой в один-два года. Справедливости ради стоит отметить, что иногда таких проблем нет вовсе и все проходит достаточно быстро. Необходимо исключить элемент неопределенности и сделать так, чтобы такое развитие событий было закреплено на уровне законодательства и административных регламентов.
Предстоит решить значительное количество и иных вопросов, которые являются ограничителями для ускорения инвестиций в инфраструктуру в России. Кроме скорости изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности, и в целом вопросов, касающихся смягчения ограничений по процедурам распоряжения землей, находящейся в государственной собственности, передачи прав собственности на землю или прав аренды на срок более десяти лет, предстоит найти решения по целому спектру иных вопросов.
Например, дальнейшая детализация процедур распоряжения государственной собственностью или сбора доходов от ее использования. Или смягчение ограничений по выпуску новых акций и облигаций частной стороной, по кредитным линиям, предоставляемым частной стороне. Или определение и поддержка различных инициатив по содействию в привлечении финансирования.
Отдельного упоминания стоит проблема нормативов строительства. Копий вокруг этой темы сломано столько, что уже не всегда понятно, как проблему описать наиболее оптимально. Но, несмотря на все обсуждения, воз и ныне там. Нормативы на строительство «советского» образца отнюдь не стимулируют применение новых технологий и инновационных решений при возведении новых объектов.
