Следует обратить внимание на принципиальное положение, согласно которому концепция отличается от проекта тем, что она не содержит предполагаемого текста нормативного правового акта управления, а лишь отвечает на вопрос, каким должен быть данный правовой акт.
В концепции важно ясно и четко поставить и сформулировать цели, которые предполагается достичь с помощью разрабатываемого проекта федерального нормативного правового акта управления. Сначала формулируется основная цель будущего правового акта, обусловленная темой проекта и причинами его подготовки, а затем определяются вспомогательные цели, взаимосвязанные и подчиненные основной, направленные на решение отдельных вопросов.
При разработке концепции следует использовать результаты научных исследований, предложения ученых, накопленный практический опыт.
Приоритетными, с нашей точки зрения, могут быть такие виды информации, как научные публикации по совершенствованию законодательства в соответствующей области, аналитические обзоры действующих нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере правового регулирования, информация об имеющемся зарубежном опыте, данные социологических исследований и т. д.
Основываясь на знаниях юридической науки и практике разработки нормативных правовых актов управления, мы пришли к выводу, что по форме концепция проекта федерального нормативного правового акта управления должна иметь следующие реквизиты: название документа, с включением наименования разрабатываемого правового акта (отражает предмет и основное содержание концепции), дату и место подготовки, наименование структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, подпись уполномоченного лица. По структуре концепцию следует делить на вводную, основную и заключительную части.
Во вводной части концепции необходимо указать основания подготовки проекта, а также сформулировать цели, которые предполагается достичь с помощью разрабатываемого проекта нормативного правового акта управления.
В основной части концепции необходимо изложить краткую обзорную информацию о фактическом состоянии и тенденциях правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений. Также следует отразить результаты анализа эффективности действующего законодательства в данной области с указанием на имеющиеся в нем недостатки (пробелы, противоречия и т. п.) и возможные варианты их устранения. Кроме того, в данной части должны найти отражение результаты сравнительного анализа правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений в иностранных государствax (в случае необходимости). Также следует дать оценку возможных правовых альтернатив, указать место будущего федерального нормативного правового акта управления в системе законодательства, а также примерную структуру акта управления.
В заключительной части концепции необходимо сделать выводы о необходимости правового регулирования рассматриваемых отношений и указать пути решения конкретной правовой задачи.
В рамках концепции федерального нормативного правового акта управления большое значение имеет набор понятий, которые предполагается использовать при составлении текста правового акта. Это касается прежде всего научно-юридических понятий, выработанных правовой наукой и необходимых для правильного построения нормативного правового акта. Их недооценка и игнорирование необратимо ведут к ошибкам и юридическим противоречиям. Особенно осторожно и юридически грамотно следует применять конституционные понятия, не допуская произвольных отступлений от них.
Вместе с концепцией также разрабатывается и примерная структура федерального нормативного правового акта управления, которая является частью концепции. Элементы структуры правового акта (разделы, пункты и т. д.) должны быть подчинены целям, которые предполагается достичь в результате его разработки и принятия, так как только стройная, логически последовательная структура акта обеспечивает упорядоченное распределение правового материала, помогает быстро ориентироваться в его содержании, способствует правильному пониманию и применению положений нормативного правового акта управления.
Таким образом, концепция проекта федерального нормативного правового акта управления – это аналитическая нормативная модель с вариантами правового регулирования, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия. Нередко встречающаяся в практике нормотворчества замена концепции нормативного правового акта всякого рода пояснительными записками и тому подобным, внешне упрощает процесс нормотворчества, но на деле лишь обесценивает его.
Составление текста проекта нормативного правового акта управления является следующим этапом производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления. Составление текста проекта федерального нормативного правового акта управления – творческая и кропотливая работа, которая должна отвечать потребностям общества и государства и содержать правовые нормы, обеспечивающие механизм реализации подлежащих урегулированию общественных отношений является использование не только специальных юридических знаний, но и применение определенных средств, приемов выражения и внешнего словесно-документального изложения нормативных правовых актов.
При этом юридическая техника, по нашему мнению, представляет собой совокупность приемов и нематериальных средств, используемых в соответствии с принятыми правилами при формировании текста нормативного правового акта для обеспечения его высокого качества и эффективности. Таким образом, в составе юридической техники можно выделить технические средства и технические приемы.
Применение тех или иных средств и приемов юридической техники происходит не хаотично, а в соответствии с определенными правилами, так как именно правила обеспечивают целесообразность использования тех или иных средств и приемов.
Правило – это положение, в котором отражена закономерность, постоянное соотношение каких-нибудь явлений.
Юридическая техника объединяет в себе большое количество различных правил. Так, с точки зрения отношения к какой-либо среде все правила можно объединить в следующие группы:
1) правила русского языка;
2) правила логики;
3) правила по работе с реквизитами;
4) правила делопроизводства.
Правила, кроме того, можно подразделить на а) установленные нормативно и б) не установленные нормативно.
Рассмотрим выделенные нами группы правил юридической техники подробнее.
1. Правила русского языка. Не все правила русского языка имеют одинаковое значение для юридической речи, а лишь те, которые применимы в деловом стиле.
Одно из важнейших требований к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти – они должны быть написаны чистым литературным языком при соблюдении всех общепринятых грамматических правил. Никакие отступления от общепринятых литературных форм во избежание будущих недоразумений не допускаются:
а) стремление к лаконичности, краткости формулировок (эта особенность называется специалистами принципом экономии правового текста);
б) стремление к максимальной ясности и точности текста;
в) наличие развитого терминологического аппарата;
г) широкое употребление модальных слов и словосочетаний («вправе», «должен», «обязан» и т. д.);
д) известный консерватизм, приверженность к использованию устоявшихся и апробированных слов и словосочетаний;
е) сухость, стремление к снижению экспрессии;
ж) приверженность к использованию языковых шаблонов, устойчивых выражений, клише;
з) абсолютное преобладание повествовательных предложений, практически полное отсутствие предложений вопросительных и восклицательных.
При изложении текста федерального нормативного правового акта управления также следует строго соблюдать языковые запреты: избегать использования метафор и образных выражений, архаизмов и диалектизмов, иностранных слов и терминов, упрощений и условных словосочетаний.
Предписания лучше выражать посредством долженствующе-предписывающего и констатирующе-предписывающего способов.
Таким образом, особенностью текстов, выполненных по правилам официально-делового стиля, является то, что они рассчитаны на неукоснительное и точное соблюдение предписаний, содержащихся в таких актах, со стороны тех лиц, кому они адресованы.
Возможность использования в тексте акта того или иного слова определяют лексические нормы. Одно из важных мест здесь занимает использование и изучение терминологии, применяющейся при составлении текста нормативного правового акта управления.
