самых высоких уровней социального обеспечения в Советском Союзе: 5–6 % ВВП направлялось в ней на образование, а ключевые показатели, такие как младенческая и материнская смертность, были «вполне высоки по сравнению с общеевропейским уровнем»[53]. Казахстан, наименее развитый из пяти рассматриваемых стран, был беднейшей из среднеазиатских республик с полным спектром программ социального обеспечения и социальной помощи, а также всеобщего государственного образования и здравоохранения. Согласно исследованию Всемирного банка 1998 года,
Данная система социального обеспечения лежит в основе значительных достижений в области человеческого развития, характерных для стран БСС (бывшего Советского Союза). На момент обретения независимости большинство показателей человеческого развития в Казахстане были выше, чем в других странах с сопоставимым уровнем доходов [World Bank 1998: 1].
Стратегия экономических реформ: приватизация, либерализация, стабилизация
Сдвиг в сторону рыночной экономики в конце 1980-х годов имел глубокие последствия для государства всеобщего благосостояния. Переходные правительства приступили к приватизации производственной и иной собственности и к сокращению субсидий на производство, поставив предприятия на базу рентабельности. К 1997 году во всех исследуемых странах, кроме Беларуси, частный сектор обеспечивал более 55 % ВВП, и большая часть производства и занятости приходилась именно на этот сектор [Ringold 1999: 26][54]. Стратегии экономических реформ также предусматривали либерализацию цен, устранившую большинство потребительских субсидий и позволившую поднять цены до рыночного уровня (хотя оставшиеся субсидии становились основным источником политических разногласий). Рассматриваемые пять стран осуществляли эти реформы разными темпами, при этом Россия и Польша вначале полагались на очень быструю реформу или реформу «шоковой терапии», а другие начинали медленнее и проводили реформы неравномерно и неполно, но все они перешли на рыночные рельсы. Эти изменения означали коллапс модели развития, лежавшей в основе старых государств всеобщего благосостояния.
Независимо от стратегии реформ во всех пяти государствах во время общерегиональной рецессии 1990-х годов наблюдалось значительное сокращение ВВП (см. диаграмму на рис 1.1). Прекращение деятельности или сокращение многих предприятий и быстрый спад торговли между коммунистическими государствами привели к обвалу производства, особенно в промышленном секторе. Развивался бюджетный кризис, в значительной степени вызванный этим обвалом. Дефицит бюджета достиг примерно 7 % ВВП в Польше и Венгрии и приближался к 20 % советского ВВП до распада Советского Союза в конце 1991 года (см. таблицу 1.3). Либерализация цен во всех случаях способствовала высокому уровню инфляции и отдельным эпизодам гиперинфляции в трех государствах бывшего Советского Союза. Программы бюджетной стабилизации требовали сокращения государственных расходов с целью сдерживания роста дефицита бюджета и снижения инфляции.
Влияние переходного периода на благосостояние было впечатляющим. Реструктуризация приватизированных предприятий в целях более эффективного использования рабочей силы и падение производства привели к отстранениям от работы и к массовым увольнениям. Повсеместно возникла безработица, достигнув двузначных показателей в Польше, России и Казахстане. Снижение заработной платы способствовало росту бедности. Сокращение численности рабочей силы и заработной платы ослабило налоговую базу и ухудшило соотношение фактически работающих к пенсионерам и другим получателям пособий. В новых, во многом нерегулируемых секторах рынка конкурентное давление, коррупция и возникновение неформальных структур привели к значительному, а иногда и очень резкому росту неравенства. Либерализация цен привела к взрывному росту расходов на удовлетворение основных потребностей и социальные нужды. Правительства столкнулись с новым давлением, с требованиями решения проблем безработицы и нищеты и оплаты реальных расходов, связанных с выполнением унаследованных обязательств по обеспечению благосостояния населения. Переходные государства больше не могли брать на себя все финансовое бремя, связанное с обеспечением всеобщего благосостояния. (Статистические данные о росте безработицы, нищеты и неравенства приводятся в таблицах 2.2 и 5.1.)
Во многих исследованиях, посвященных реформированию системы обеспечения всеобщего благосостояния, в том числе и в тех, которые обсуждались во введении, основное внимание уделяется глобальной интеграции как основному источнику давления на государства всеобщего благосостояния. Важно отметить, что для посткоммунистических государств переходного периода главными факторами были исчерпание коммунистической модели развития и принятие правительствами стратегий трансформации, которые привели к обвалу внутреннего производства и торговли между коммунистическими странами. По большей части эти процессы предшествовали глобальной интеграции. Запоздалое принятие открытых режимов для капиталов и торговли создало давление на сферу благосостояния (что будет обсуждаться далее в книге), однако главной причиной структурного и финансового давления на коммунистические государства всеобщего благосостояния были, несомненно, внутренние источники.
Стратегии реформы обеспечения всеобщего благосостояния
Фактические стратегии правительств по изменению посткоммунистического государства всеобщего благосостояния зависели от результатов политической борьбы между реформаторами и защитниками унаследованных структур. Реформистские правительства и их сторонники, как внутренние, так и международные, поддерживали общее направление изменений в сторону сокращения и либерализации. Их цель состояла в том, чтобы сделать посткоммунистическое обеспечение всеобщего благосостояния более рыночным, другими словами приватизированным, конкурентоспособным, ориентированным на эффективность и предоставляемым в зависимости от материального положения. Далее я определяю ключевые аспекты и доступные средства измерения либеральной реструктуризации и сокращения, которые используются в моем исследовании, и отмечаю некоторую ограниченность имеющихся данных.
Основная цель либерализации заключалась в том, чтобы снизить ответственность государства за обеспечение благосостояния и давление на бюджет, «сдержать взрыв бюджетов социального сектора» путем реорганизации как предоставления, так и финансирования благосостояния [Barr 1994:23]. Целью реформ было переложение предоставления социальных услуг на частный сектор, диверсификация поставщиков и источников финансирования, а также рационализация и повышение рентабельности. Кроме того, реформы были призваны сделать более тесной и прозрачной связь между взносами физических лиц и получением льгот и компенсаций, перевести социальное страхование на самофинансирование и актуарно обоснованную базу, а также высвободить сокращающиеся государственные ресурсы для использования в качестве адресной помощи малоимущим. Выделялось четыре основных механизма реструктуризации.
Рис. 1.1. Годовые процентные изменения ВВП (трехлетнее скользящее среднее значение, основанное на оценке величин ВВП, рассчитанных по паритету покупательной способности каждой страны)
Источник: Международный валютный фонд. Бюллетень «Перспективы развития мировой экономики»
Таблица 1.3
Годовые показатели инфляции и балансов государственных бюджетов, 1989–2002 годы*
Источники'. [Linn 2001: 16–19; IMF 2006; EBRD 2005: 19–20]
* Годовая инфляция как процентное изменение индекса потребительских цен (ИПЦ); баланс государственного бюджета в процентах ВВП.
** Балансы за 2002 год приводятся по предварительной оценке.
Первый механизм предусматривал децентрализацию социальных услуг и активов и перераспределение полномочий от центральных государственных органов к региональным и муниципальным органам власти. Активно стимулировалась децентрализация сферы администрирования и финансирования образования и социальной помощи, а также управления сектором здравоохранения. Децентрализация реализовывалась в различных формах, в том числе посредством передачи от центральных государственных властей и крупных предприятий к муниципалитетам таких
