Окончание дискуссии по вопросу о льготах означало, что программа готова: все стальные положения сложились значительно раньше.
Оставалось только предоставить льготы всем гражданам, чтобы придать приватизации широкомасштабный характер. Мы снова встали перед проблемой: какую выбрать схему массовой приватизации? При написании закона о приватизации в него были заложены именные приватизационные счета. Все граждане должны были авансироваться государством для участия в приватизации в одинаковых размерах, чтобы они имели возможность перечислять с приватизационных счетов деньги за выбранные для покупки предприятия. Этому решению тоже предшествовала большая дискуссия. Специальный закон “О приватизационных счетах и вкладах” Дмитрий Бедняков писал под огнем постоянной критики. Поскольку контуры реформ в 1990 году еще не были ясны, казалось важным создавать систему безналичных расчетов, которая должна была охватить все население страны. Однако эта задача оказалась технически неосуществимой: наша банковская система не была готова ее решить.
Тогда и вспомнили о ваучерах, предложенных Михаилом Малеем. Идея ваучеров не сразу получила признание — для этого понадобилось решить множество технических вопросов, связанных с их выдачей, учетом и обращением. Долго дискутировались такие вопросы: должны ли приватизационные чеки обращаться на рынке, следует ли фиксировать их номинальную стоимость или она должна быть плавающей сообразно инфляции. И хотя в ходе обсуждений идея претерпела ряд изменений, в итоге было принято решение о выпуске приватизационных чеков.
Анатолий ЧУБАЙС
КАК МЫ "ПРОБИВАЛИ" НАШУ ПРОГРАММУ
РАУНД ПЕРВЫЙ: АППАРАТНЫЕ СРАЖЕНИЯ
Итак, программа приватизации разработана, прошла несколько стадий внутреннего обсуждения, многократно откорректирована. Бессонные ночи, жаркие споры позади, и мы в Госкомимуществе имеем основания считать: документ готов. Но если читатель полагает, что вся подготовительная работа на этом закончена, он глубоко заблуждается. Дальше начинается мучительная процедура под названием “согласование”. И работа эта куда сложнее, чем написание самого документа. Она требует куда большей изворотливости, житейской мудрости, знания аппаратной специфики. А главное — глубокого профессионального понимания: чем нельзя и чем можно пожертвовать.
Прежде всего, документ нужно согласовать с общеэкономическими министерствами — экономики, финансов, антимонопольным комитетом. Затем с отраслевиками — тогдашним Министерством промышленности, министерствами транспорта, топлива и энергетики, связи и целым рядом других.
Согласование это выглядит следующим образом. Документ рассылается по министерствам. К определенному сроку мы получаем замечания, сводим их воедино и обнаруживаем, что по объему они раза в четыре превосходят саму программу. Тем не менее “утрясаем”: приглашаем представителя от каждого министерства (на уровне замминистра), сажаем напротив зампреда от нас. И начинается!
Где-то давим, в чем-то уступаем, по каким-то пунктам добиваемся уступок, что-то вообще отвергаем по причине полной бессмысленности самого замечания или противоречия его какому-либо нормативному документу. И так с каждым министерством.
Но вот “утрясли”. Получили более или менее согласованный вариант. Дальше начинается юридическая экспертиза. Тут надо заметить: юридический аппарат правительства в те годы отличался крайне консервативной, а подчас и попросту реакционной идеологией. Была и другая проблема: многих юридических норм, без которых в программе приватизации не обойтись, в российском законодательстве вообще не существовало. И когда мы эти нормы вводили, они изначально вступали в конфликт с законодательством.
В такой ситуации от доброй воли юриста очень многое зависело. Если он не поймет чего-либо или понять не захочет, ничем его не заставишь! А вот если он хочет понять и подсказать приемлемый выход, тогда дело идет.
В юридической проработке программы приватизации огромную роль сыграл Петр Петрович Мостовой, юрист высочайшей квалификации. Он в Верховном Совете, в команде Петра Сергеевича Филиппова, разрабатывал закон о приватизации. А в подготовке нашей программы участвовал как эксперт (позже, в мае 1992 года, он стал моим заместителем). Так вот, Петр Петрович умел говорить с юристами на их языке, а в случае необходимости мог и настоять.
На наше счастье, в тот период, в конце 1991 года, аппарат правительства был чрезвычайно слаб. Он как бы заново формировался из остатков старого республиканского и частично союзного Совминов. И справиться с ним тогда было куда легче, чем, скажем, год спустя. Позднее, через уже сложившийся правительственный аппарат, приватизационные решения приходилось пробивать куда с большим трудом.
Не последнюю роль сыграла и жесткая политическая воля высшего руководства России. Мы опирались на поддержку президента. И наши противники понимали: как ни крути, а документ должен появиться как можно быстрее.
К концу декабря 1991 года все визы были получены, каждый министр подписался под тем, что он с программой в принципе согласен. Предстояло выходить на обсуждение в правительстве. Это, скажу я вам, не переговоры один на один с представителем каждого министерства. Тут мы одни, а против нас все Министерства чохом со всеми своими многотомными правками.
Ночи две-три в конце декабря мы вообще не уходили с работы, еще раз доводили документ. А потом еще раз согласовывали: проводили рабочую встречу с министрами перед заседанием Совмина. Там, как и полагается, получили “по полной программе”: отраслевая специфика не учтена, принципиальных замечаний — масса...
Уже тогда нам стало понятно, что противостояние Госкомимуществу отраслевых министерств неизбежно и без учета этого фактора чего-либо добиться невозможно.
Ведь в сущности любое нормально действующее правительство должно, с одной стороны, работать на обновление жизни, заботиться о нововведениях в разных ее сферах, и прежде всего в экономической. Но, с другой стороны, его задача — поддерживать стабильность существования. Это управленческое противоречие применительно к нашей государственной практике выражалось в том, что задача обновления была за Госкомимуществом, а поддержание стабильной работы экономики — за министерствами.
Попросту говоря, министру не оторвут голову за то, что плохо или не в срок приватизировали предприятие. А вот если у него, к примеру, встанет речной транспорт на Волге или если он сорвет завоз грузов на Север — тут его можно снять в одночасье.
Понимая все это, мы после предварительной встречи с министрами проработали еще одну ночь, чтобы внести изменения в программу и сбить накал неизбежной отраслевой атаки на нас.
И когда Ельцин, бывший тогда главой правительства, дал мне слово для характеристики программы, я мог с чистым сердцем сообщить под занавес своего выступления, что целый ряд существенных поправок, расширяющих права министерств в процессе приватизации, внесен.
Мы наряду с территориальными включили в документ и отраслевые программы приватизации. Дали возможность отраслевым министерствам наряду с Госкомимуществом назначать и снимать директоров, а также участвовать в комиссиях по приватизации. Включили, наконец, раздел об особом режиме приватизации: по решению правительства контрольный пакет акций сохранялся в государственной собственности сроком до трех лет.
Все это выбивало почву из-под ног потенциальных критиков программы, и потому обсуждение ее на Совмине прошло сравнительно лояльно. Конечно, определенный негативный подтекст ощущался в некоторых выступлениях, но разве сравнить это с теми разнузданными, агрессивными выпадами, которые были впоследствии. Те времена еще не наступили. Гайдар выступил лидером реформы, и все знали, что Чубайс — правая рука Гайдара, а потому сильно кусать его опасно.
Решение Совмин принял типовое: одобрить, доработать, внести высказанные замечания. При обычной процедуре на это дается дней пять — десять, в течение которых замечания извлекаются из стенограммы, фиксируются, обсуждаются. Словом, еще один круг. После чего документ с визами аппарата ложится на стол премьера для подписи.
У нас имелись одни сутки, в течение которых, помимо всего прочего, нужно было обеспечить еще и официальное внесение документа на Президиум Верховного Совета. Двадцать шестого декабря заседало правительство, а 28-го собирался президиум. При этом надо учесть, что программа приватизации — документ объемом в 24 страницы с десятью страницами приложений. Причем это — нормы прямого действия, по которым потом в арбитражных судах страны будут разбирать тысячи конфликтных дел. Тут одна переставленная запятая может принципиально изменить смысл, каждое слово дорого стоит.
