Работе промышленности мешали чрезмерный централизм, особенно в системе снабжения и сбыта, параллелизм и многозвенность в руководстве. Руководители производства не всегда могли знать, как работает их предприятие — в убыток или дает прибыль, так как балансы хорошо работающих предприятий сливались с балансами других предприятий в один общий баланс треста. Такая система исключала возможность применения начал хозрасчета в деятельности низовых звеньев промышленности, ограничивала хозяйственную инициативу и предприятий и трестов. Если тресты осуществляли руководство производством, то главки ВСНХ также до мелочей регламентировали работу трестов.
В новых условиях выявилась необходимость всемерного внедрения планового начала в работу всех звеньев управления промышленностью. Этому противоречило коммерческое начало, лежавшее в основе «Положения о трестах» от 10 апреля 1923 г., согласно которому получение возможно большей прибыли было главной задачей трестов, а право трестов устанавливать самостоятельно цены на изготовляемую продукцию противоречило задаче укрепления централизованного планирования.
Таким образом, назрела необходимость в реорганизации управления промышленностью50. В новых условиях применение ленинских принципов демократического централизма в управлении требовало децентрализации оперативных функций и усиления централизованного планового управления в решении основных вопросов. Это касалось как структуры и функций ВСНХ СССР, так и нижестоящих звеньев системы управления.
Реорганизация ВСНХ, начавшаяся в 1926 г., состояла в том, чтобы усилить его планово-регулирующую роль в отношении всей промышленности страны как в текущем плановом технико-экономическом руководстве, так и перспективном планировании строительства промышленных предприятий в соответствии с программой индустриализации страны. Новая организация аппарата ВСНХ направлялась на создание главных управлений (главков по отраслям промышленности) вместо директоратов центрального управления государственной промышленности (ЦУГпрома). Отраслевые главки, подчиненные непосредственно Президиуму ВСНХ СССР, должны были ведать составлением годовых и перспективных планов во всесоюзном масштабе по данной отрасли промышленности, а также программой капитальных работ и нового промышленного строительства по отрасли, осуществлять надзор за производственной, технической и коммерческой деятельностью трестов и синдикатов. Для усиления планового руководства и планирования промышленности было создано Плановое управление (Промплан). Позднее Промплан и Главное экономическое управление (ГЭУ) были объединены в единое Плановое экономическое управление (ПЭУ).
Указанной перестройкой аппарата ВСНХ было начато совершенствование системы управления промышленностью в соответствии с требованиями реконструктивного периода, задачами индустриализации страны. Последующее совершенствование аппарата ВСНХ было связано с общей перестройкой управления промышленностью на основе директив XVI партконференции.
Важным шагом в подготовке реорганизации управления промышленностью явилось новое «Положение о государственных промышленных трестах», принятое ЦИК и СНК СССР 29 июня 1927 г.51 Это Положение требовало существенного пересмотра основ взаимоотношений между трестами и главками, между трестами и низовыми звеньями — промышленными предприятиями. Оно усиливало плановое начало в деятельности трестов, расширяло права трестов и предприятий, создавало известные предпосылки для применения хозрасчета.
Новое Положение о трестах соответствовало новому периоду, когда сузились рамки свободных рыночных отношений и значительно вырос удельный вес планового начала во всей экономической жизни. По новому Положению трест мог осуществлять коммерческий (хозяйственный) расчет «в соответствии с плановыми заданиями» вышестоящего государственного учреждения, в ведении которого трест состоит52. Это означало, что коммерческий расчет подчинялся государственному плану, а не использовался трестом лишь для извлечения прибыли. Накопление в социалистической промышленности (получение прибыли) должно было осуществляться прежде всего путем снижения себестоимости, рационализации производства, а не только умелым использованием рыночной конъюнктуры.
Хозяйственное учреждение, в ведении которого находился трест, не только утверждало его производственно-финансовые планы, планы строительства новых предприятий и капитального ремонта, но и устанавливало обязательные для него отпускные цены на определенные группы товаров. Тресту предоставлялось право отчуждать и приобретать по согласованию с покупателями или продавцами товары, цены на которые не нормировались.
Вместе с тем новое Положение расширяло права трестов, освобождало их от мелочной опеки главков, повышало их оперативную самостоятельность. На основе плановых заданий тресты разрабатывали промфинпланы, устанавливали объем производства на подведомственных им предприятиях, утверждали нормы расходования материалов, сырья и рабочей силы. Они получали право самостоятельно вести оперативную и административную работу, заключать коллективные договоры, совершать все необходимые сделки и операции.
Специальный раздел Положения, регулирующий взаимоотношения треста с входящими в его состав производственными предприятиями, значительно расширял права и самостоятельность последних во всех областях хозяйственной деятельности. 4 октября 1927 г. Приказом ВСНХ было утверждено «Типовое положение» о производственном предприятии, входящем в состав треста. По этому Положению директор предприятия являлся организатором и нес единоличную ответственность за всю деятельность предприятия.
Расширение прав предприятия выражалось еще в переходе к системе нарядов-заказов в области хозяйственных отношений между предприятием и трестом. Сущность наряда-заказа, в отличие от нарядов вообще, состояла в том, что наряд-заказ имел двусторонний характер. Предприятие выступало в нем не только как исполнитель приказов треста, но и как сторона, пользующаяся определенной оперативной самостоятельностью. Типовой наряд-заказ содержал как обязательства предприятия по выполнению твердо зафиксированных количественных и качественных показателей промфинплана, так и обязательства треста по обеспечению предприятия оборотными средствами, необходимым снабжением, кредитом и т. д. В новом Положении устанавливался также принцип материальной ответственности и контроля рублем: отчет о прибылях и убытках, выделение оборотных средств в распоряжение предприятия. Принцип материального стимулирования выражался в том, что в распоряжение директора предприятия переходила определенная часть сэкономленных средств, полученных от разницы между плановой и фактической себестоимостью, перечислялась часть прибыли (10%) в фонд улучшения быта рабочих и служащих, а также часть прибыли на расширение предприятия.
После принятия нового Положения ускорился процесс укрупнения трестов, что диктовалось требованиями рационализации производства. Усилилось влияние местных органов власти на работу трестов в связи с передачей в их подчинение трестов республиканского и местного значения. В ведении ВСНХ оставались наиболее важные тресты союзного подчинения. Процесс укрупнения трестов по отраслевому признаку охватывал также и тресты местного значения.
Надо отметить, что проведение в жизнь нового Положения о трестах было сопряжено с трудностями. Объединенный Пленум ЦК и ЦКК ВКП(б) в апреле 1928 г. указывал в своих решениях, что «на практике почти не проводился в жизнь декрет о трестах»53. Лишь единичные тресты пытались с большей или меньшей полнотой провести в жизнь принципы хозрасчета и систему нарядов-заказов. Инструкция о порядке применения экономии, достигнутой предприятием против сметной себестоимости, была утверждена лишь в июне 1928 г.54
Поскольку хозяйственно-оперативная самостоятельность предприятий в тот период была ограниченной, право юридического лица признавалось только за трестом, элементы хозрасчета внедрялись главным образом во взаимоотношениях предприятий с трестом. Предприятия еще не были переведены на полный хозрасчет, так как они не имели права юридического лица, имущественной самостоятельности, обособленных материальных и денежных средств. Эти правовые и экономические предпосылки для хозрасчета были созданы постановлением ЦК ВКП(б) от 5 декабря 1929 г. «О реорганизации управления промышленностью».
*
XVI Всесоюзная партийная конференция (апрель 1929 г.), одобрившая первый пятилетний план развития народного хозяйства, наметила следующие меры по приведению системы управления в соответствие с новыми требованиями, выдвигаемыми задачами первой пятилетки:
