С внешней стороны введение воеводства могло казаться улучшением местного управления. Разрозненные местные сословные миры объединились под одной властью; уезд стал цельной административной единицей. Зато местным управлением теперь руководил представитель центральной государственной власти, приказный человек по назначению, а не земский правитель по выбору. С этой стороны воеводство было решительным поворотом от земского начала, положенного в основу местных учреждений царя Ивана, к бюрократическому порядку местного управления. Но оно не было возвратом к старым наместничествам. Воевода назначался ведать уезд не на себя подобно кормленщику, а на государя, как истая коронная власть. Поэтому воеводам неприличны были кормы и пошлины, какие по уставным грамотам шли в пользу наместников. Для центральных московских приказов воеводство действительно было удобством. Сподручнее было иметь дело с одним общим правителем уезда, притом своим ставленником, чем с многочисленными выборными уездными властями. Но для местного населения воеводство стало не только восстановлением, но и ухудшением наместничьего управления.
Воеводы XVII в. были сыновья или внуки наместников XVI в. На протяжении одного-двух поколений могли измениться учреждения, а не нравы и привычки. Воевода не собирал кормов и пошлин в размерах, указанных уставной грамотой, которой ему не давали; но не были воспрещены добровольные приносы «в почесть», и воевода брал их без уставной таксы, сколько рука выможет. В своих челобитных о назначении соискатели воеводских мест так напрямки и просили отпустить их в такой-то город на воеводство «покормиться». На деле вопреки своей идее воеводство стало ухудшенным продолжением наместничества. Последнее по идее было административным жалованьем за ратную службу, а на деле стало административной службой под предлогом жалованья за ратную повинность, потому что наместник все-таки правил и судил. Воеводство хотели сделать административной службой без жалованья, а на деле оно вышло неокладным жалованьем под предлогом административной службы.
Не определенная точно широта власти воеводы поощряла к злоупотреблениям. Стеснительно-подробные наказы, какими снабжал воеводу отправлявший его приказ, однако, предписывали ему в конце концов поступать, «как пригоже, смотря по тамошнему делу, как Бог вразумит», предоставляя ему полный произвол. Понятно, почему земские люди XVII в. впоследствии с сожалением вспоминали времена, когда не было воевод. Неизбежная при таком сочетании регламентации с произволом неопределенность прав и обязанностей располагала злоупотреблять первыми и пренебрегать вторыми, и в воеводском управлении превышение власти чередовалось с ее бездействием.
Губные старосты. Воевода судил и рядил в съезжей или приказной избе: это — наше губернское правление. Рядом с воеводой стоял другой орган центральной власти в уезде со специальным назначением — губной староста, сидевший в губной избе; в иных уездах их было двое и даже больше. Эта высшая судебно-полицейская власть в уезде, возникшая еще в XVI в., как мы знаем, имела смешанный характер, земский по источнику полномочий и приказный по ведомству: губной староста выбирался на всесословном местном съезде, но ведал не местные земские, а общегосударственные дела по важнейшим уголовным преступлениям. В XVII в. губное ведомство расширилось: сверх разбоя и татьбы к нему отнесены были дела о душегубстве, поджоге, совращении из православия, оскорблении родительской власти и др.
Влияние общего направления внутренней политики правительства сказалось в том, что приказный элемент в должности губного старосты получил решительное преобладание над земским, и это сближало губного старосту по характеру должности с воеводой. Но это направление не соединялось с определенным планом, было скорее правительственным позывом, чем программой, что и отразилось на бесконечных колебаниях, каким подверглось взаимное отношение обеих должностей: губные старосты то отменялись, то восстановлялись; в иных местах губные дела поручались воеводам, в других губные старосты ведали воеводские дела. По просьбе обывателей городом правил вместо воеводы губной староста, а когда он становился неугоден городу, назначался опять воевода с поручением ведать и губные дела; губной староста действовал то независимо от воеводы, то был подчинен ему.
Судьба земских учреждений. Что же сталось с собственно земским сословным самоуправлением, ведавшим тяглое население? С повсеместным введением воевод оно не исчезло, но было стеснено и подчинено воеводам и круг его действия сузился. С переходом судебной власти к воеводам судные коллегии излюбленных голов с целовальниками были закрыты; только в дворцовых и черных крестьянских волостях да в северных «поморских» уездах, в нынешних губерниях Архангельской, Олонецкой, Вятской и Пермской, уцелели выборные земские судейки. В кругу выборного земского управления теперь остались дела финансовые, т. е. казенные сборы, и дела местные хозяйственные. Казенные косвенные сборы, таможенные, питейные и др., ведались по-прежнему верными головами с целовальниками.
Сбор прямых налогов и хозяйственные дела земских обществ, городских и сельских, оставались на руках земских старост с целовальниками. Эти хозяйственные дела состояли в сборах на мирские нужды, в распоряжении мирской землей, в выборах на разные должности по земскому управлению, а также в выборе приходского священника с причтом. Земский староста вел свои дела в земской избе, городской или уездной земской управе, всегда находившейся на посаде, за стенами городского кремля, где помещались избы съезжая и губная. Ближайший надзор за действиями земской избы принадлежал «советным людям», выборным гласным посадского или сельского населения уезда. С введением воеводств на земское управление пала новая тяжкая повинность — кормление воевод и приказных людей, дьяков и подьячих; этот расход едва ли не всего более истощал «земскую коробку». Земский староста вел расходную книгу, в которую записывал все, на что тратились мирские деньги, для отчета советным людям. Эти книги старост наглядно показывают, что значило в XII в. кормить воеводу. Изо дня в день староста записывал, что он тратил на воеводу и его приказных людей. Он носил на воеводский двор все нужное для домашнего и канцелярского обихода воеводы: мясо, рыбу, пироги, свечи, бумагу, чернила. В праздники или в именины он ходил поздравлять воеводу и приносил подарки, калачи или деньги «в бумажке», как ему самому, так и его жене, детям, приказным людям, дворовым слугам, приживалкам, даже юродивому, проживавшему у воеводы. Эти расходные книги всего лучше объясняют значение земского самоуправления при воеводах. Староста земский со своими целовальниками — лишь послушные орудия приказной администрации; на них возложена вся черная административная работа, в которой не хотел марать рук воевода с дьяком и подьячими.
Земство вело свои дела под наблюдением и по указаниям воеводы; земский староста вечно на посылках у воеводы и лишь изредка решается вступаться за свой мир против его распоряжений, заявляет протест, идет на воеводский двор «лаять» воеводу, выражаясь языком тогдашней земской оппозиции. Из такого отношения земского управления к приказному развились чрезвычайные злоупотребления. Воеводское кормление часто вело к разорению земских миров. Правительство, не прибегая к радикальным мерам, старалось по возможности устранить или ослабить это зло, изыскивая разные к тому средства, назначало на должности по указанию мира или предоставляло миру выбирать должностных приказных лиц, воеводские дела поручало выборным губным старостам, грозило в указах и в Уложении строгими взысканиями за неправый суд, дозволяло тяжущимся заявлять подозрение на своего воеводу, предоставляя им в таком случае переносить свое дело на решение к воеводе соседнего уезда. При царе Алексее запрещено было назначать дворян воеводами в города, где у них были вотчины или поместья. Неоднократно запрещаемы были при царе Михаиле и его преемнике всякие денежные и натуральные кормы для воевод под угрозой взыскать взятое вдвое. Так централизация местного управления уронила земские учреждения, исказила их первоначальный характер, лишила их самостоятельности, не уменьшив их обязанностей и ответственности. Эта была также одна из жертв, принесенных обществом государству.
Окружные разряды. Сосредоточение местного управления не ограничилось пределами уезда: уже при царе Михаиле сделан был еще шаг вперед в эту сторону. Во время войн с Польшей и Швецией пограничные уезды по западной, южной и юго-восточной окраине государства с целью лучшего устройства внешней обороны правительство соединяло в крупные военные округа, называвшиеся разрядами, в которых уездные воеводы были поставлены в зависимость от главных окружных воевод как высших местных военно-гражданских управителей и предводителей военно-служилых людей, составлявших окружные корпуса. Так, еще в начале царствования Михаила упоминаются разряды Рязанский и Украинный, в состав которого входили Тула, Мценск и Новосиль. При царе Алексее появляются разряды Новгородский, Севский, или Северский, Белгородский, Тамбовский, Казанский. При царе Федоре предположено было и внутренние уезды соединить в такие же военные округа, образовав разряды Московский, Владимирский, Смоленский. Эти военные округа и послужили основанием губернского деления, введенного Петром Великим.
