Вообще состав собора был очень изменчив, лишен твердой, устойчивой организации. В этом отношении трудно подобрать два собора, похожих друг на друга, и едва ли хоть на одном соборе встретились выборные от всех чинов и уездов, из всех избирательных статей. На соборе 1648 г. присутствовали выборные от дворян и посадских людей из 117 уездных городов, а на соборе 1642 г. только выборные от дворян и только из 42 городов. При спешном созыве считали даже достаточным присутствие на соборе выборных от областных дворян, в данную минуту отбывавших в Москве очередную службу, а иногда собор составлялся только из столичных чинов. В 1634 г. царь по делу о новом налоге на военные надобности 28 января указал быть собору, а на другой день собрался и самый собор; на нем среди других столичных чинов присутствовали «дворяне, которые на Москве».
Выборы. Выборные члены собора избирались на местных сходах и съездах, в уездных городах по призыву и под надзором городовых воевод. Указы предписывали выбирать «лучших людей, добрых, умных и постоятельных». Это значило, что требовались люди состоятельные, исправные и смышленые; потому старались выбирать из лучших статей: например, провинциальные дворяне выбирали советных людей на собор из высшего городового чина, называвшегося выбором. Грамотность не была непременным условием избираемости. Из 292 выборных на соборе 1648 г. об 18 членах неизвестно, были ли они грамотны; из остальных 274 человек 141, т. е. больше половины, было неграмотных. Избирательный протокол, подписанный избирателями, «выборный список за руками», передавался воеводе как ручательство за годность избранников «к государеву и земскому делу». Воевода отсылал выборных вместе со своей отпиской в Москву в Разрядный приказ, где проверяли правильность выборов. Один воевода отписал в Москву, что он исполнил царский указ, послал на собор 1651 г. двоих лучших дворян своего уезда, а касательно двух лучших посадских людей, сообразив, что в его городе и всего-то налицо только три посадских человека, да и те худы, бродят меж двор и к такому делу непригодны, сам назначил представлять посад на соборе сына боярского да пушкаря. За это дьяк Разрядного приказа, оберегая свободу земских выборов, положил на отписке строгую помету: послать воеводе грамоту «с осудом», с выговором — «велено дворянам промеж себя выбрать дворян добрых, а не ему воеводе выбрать, и за то его осудить гораздо; да он же воевода сглупил, мимо посадских людей прислал в их место сына боярского да пушкаря».
Не видно, чтобы выборные приносили на собор письменные инструкции, наказы от своих избирателей. Только в 1613 г. временное московское правительство в грамотах по городам о присылке выборных для избрания царя писало, чтобы эти выборные договорились со своими избирателями накрепко и взяли у них о царском избрании «полные договоры». Это был случай исключительной важности, требовавший всенародного единодушия и непосредственного народного голоса. Потому и князь Пожарский с Мининым в 1612 г., идя выручать Москву и созывая Земский собор, писал, чтобы города прислали с выборными «совет свой за своими руками», письменные и подписанные избирателями указания, как им, вождям земского ополчения, против общих врагов стоять и выбрать государя. Акты обыкновенных соборов не упоминают о письменных наказах, и выборные на них не ссылаются. Депутату предоставлялся известный простор, а курский дворянский представитель на соборе 1648 г. даже выступил обличителем своих земляков, в докладной записке государю «курчан весь город всяким дурном огласил», обвинив их в зазорном провождении церковных праздников. Такая ревность о благоповедении была превышением депутатских полномочий, вызвавших горячий протест курчан, которые грозились «всякое дурно учинить» над обличителем.
Самый источник полномочий обязывал соборного представителя и без формального наказа действовать в согласии с избирателями, быть ходатаем «о нужах своей братии», какие были ему заявлены при избрании, и из дела того же курского депутата видим, что избиратели считали себя вправе требовать отчета от своего выборного, почему на соборе не о всех нуждах земских людей по их челобитью государев указ учинен. Так понимало соборного представителя и само правительство. В 1619 г. оно призывало выборных от духовенства, дворянства и посадского населения, «которые бы умели рассказать обиды, насильства и разорения», чтобы царю «всякие их нужи и тесноты и всякие недостатки были ведомы», и царь, выслушав от них челобитья, учал бы «промышлять об них ко всему добру». Выборный народный челобитчик на Земском соборе XVII в. сменил собою правительственного агента XVI в.; соборное челобитье стало нормой народного представительства, высшим порядком законодательного взаимодействия верховной власти и народа, и мы уже знаем, как много пополнен и исправлен был этим порядком плохой канцелярский проект Уложения 1649 г.
Ход дел на соборах. В таком отношении к власти со стороны народного представительства не могло быть ничего требовательного, обязующего власть, ничего юридического: соборные вопросы могли решаться обеими сторонами только путем обоюдного обмена психологических настроений. Это сказывалось и в порядке обсуждения соборных вопросов. Избирательный собор 1613 г., как исключительный, имевший учредительное значение, конечно, не может быть вводим в общую норму. Собор созывался всякий раз особым царским указом. Только однажды Освященный собор взял на себя официальный почин в деле. Когда воротившийся из плена отец царя Михаила в 1619 г. был посвящен в патриархи, он с духовными властями приходил к царю и советовался с ним о разных настроениях в Московском государстве. Царь с отцом своим и со всем Освященным собором, с боярами и со всеми людьми Московского государства, «учиня собор», говорили, как бы то все исправить и землю устроить. Этот случай объясняется тем, что патриарх был не только председателем Освященного собора, но и государем-соправителем. Обыкновенно царь указывал по возникшему делу «учинити собор» и открывал его (в Столовой избе или в Грановитой палате) тем, что сам «говорил на соборе» или по его приказу и в его присутствии думный дьяк «читал всем людям вслух письмо» или «речь» с изложением предмета, который подлежал соборному обсуждению. Так, на соборе 1634 г. было объявлено, что для продолжения войны с Польшей нужен новый чрезвычайный налог, без которого государевой денежной казне «быть не уметь». Царское предложение оканчивалось заявлением собору, что государь «то ваше вспоможение учинит памятно и николи незабытно и вперед учнет жаловать своим государским жалованьем во всяких мерах». Все соборные чины, среди которых не заметно городовых, в ответ на прочитанную речь «говорили на соборе, что они денег дадут, смотря по своим пожиткам, что кому мочно дать». Вот и все: выходит, как будто вопрос порешен был одним днем, на одном общем заседании, в один присест, и через 6 дней для сбора нового налога «со всяких людей» царь учредил комиссию из боярина, окольничего, чудовского архимандрита и двух дьяков. Но по соборному акту 1642 г. подобный же вопрос прошел через сложную процедуру, которая, может быть, применялась и на других соборах, но стерта в суммарном протокольном изложении сохранившихся актов.
В 1637 г. донские казаки взяли Азов, отбили турецкие приступы и предложили царю взятую крепость. На соборе в присутствии царя, духовных властей и Боярской думы думный дьяк сказал царский указ о созыве собора и затем только в присутствии думы прочитал выборным письмо, в котором царь ставил им двойной вопрос: с турками и крымцами за Азов воевать ли и если воевать, где взять деньги, которых понадобится много? Письмо указывало выборным «помыслить о том накрепко и государю мысль свою объявить на письме, чтоб ему, государю, про то про все было известно». Царское письмо по прочтении было «всяких чинов выборным людям для подлинного ведома роздано порознь при боярех», а церковным властям послано особо, чтоб они, поговорив о том отдельно, письменно объявили свою мысль государю. Думному дьяку велено было сказать чинам и допросить их о соборном деле. И на других соборах чины были допрашиваны «порознь» и отвечали письменными «сказками» или «памятями». Эти «допросы порознь по чинам» были одной из форм соборного голосования. Другую форму встречаем на соборе 1621 г., когда на предложение царя и патриарха воевать с Польшей чины отвечали челобитьем — воевать. Разница между обеими формами, сказкой по допросу и челобитьем на предложение, сколько можно судить по соборным актам, заключалась в том, что допросная память только излагала соображения чинов по данному вопросу, предоставляя решение государю, а челобитье давало более решительный ответ на предложение верховной власти и при этом могло осложнять дело каким-либо связанным с ним предложением и со стороны чинов, хотя это допускалось и в допросных памятях.
