Приведу примеры. Органы исполнительной власти получили признаки обычных хозяйствующих субъектов – статус юридического лица. В качестве юридических лиц они должны иметь определенную гражданским законодательством организационно-правовую форму, пройти государственную регистрацию, иметь учредителей и т. д. Однако это не «увязывается» с конституционными нормами и нормами административного законодательства (ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», указами Президента России о структуре федеральных органов исполнительной власти и др.).
В соответствии с частью 1 статьи 112 Конституции Российской Федерации «Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти». На основании этого положения, Президентом России утверждается структура федеральных органов исполнительной власти.
Возникает вопрос, Президент России является учредителем всех тех министерств и ведомств, что включены в структуру федеральных органов исполнительной власти и в какой организационно-правовой форме, исходя из норм гражданского законодательства, он их учреждает?
Ответ на этот вопрос находится не в плоскости гражданского права, а в плоскости административного права. Существование норм публичного права в гражданском законодательстве только вводит правоприменителей в заблуждение и не позволяет верно оценивать всю сложность и проблемность отношений с органами власти и органами государственного управления, особенно, если эти отношения возникают в сфере экономики.
Все «силовые» министерства имеют права юридических лиц. Это означает по нормам гражданского права, что любое из них может быть признано банкротом. Возникает вопрос, если, например, Министерство обороны Российской Федерации станет банкротом, то кто будет обеспечивать обороноспособность нашей страны? Ответ, опять же, можно найти только в административном праве, а не в гражданском законодательстве, поскольку варианты с банкротством, внешними управляющими и иными институтами гражданского права для системы государственного управления просто фатальны.
Ещё пример. Палаты Федерального Собрания и Правительство России не являются юридическими лицами. Тем не менее им это не мешает выполнять свои государственные функции, палатам – принимать законы, Правительству России – управлять государственным хозяйством. Возникает вопрос, насколько правовое положение Правительства России и палат Федерального Собрания противоречит гражданскому законодательству и не нужно ли их ликвидировать, поскольку они действуют на территории страны без государственной регистрации?
Такие абсурдные вопросы заданы не случайно. Повторю, «экспансия» гражданским правом норм административного законодательства может привести к лишь усугублению существующих в государственном управлении проблем. Проблемы относительно установления правового статуса органов власти и управления, эффективного управления публичной собственностью, обеспечения хорошего качества публичных услуг, разгосударствления и приватизации, целесообразности и эффективности использования бюджетных средств, внедрения в систему государственного управления принципов проектного управления, форм и видов сотрудничества с частными инвесторами, осуществления государственных и муниципальных закупок и т. д. – всё это вопросы не гражданского, а публичного экономического права как подотрасли административного права.
Сферой гражданского законодательства является и так должно быть, правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, договорные и иные обязательства, а также имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников относительно юридических и физических лиц, не обладающих государственно-властными или административно-властными полномочиями. Поэтому не нужно смешивать отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников с отношениями субъектов управления, возникающие при реализации государственной политики в сфере экономики. Такое смешение приносит в систему государственного и муниципального управления лишь путаницу и неразбериху.
Пока публичное экономическое право выступает как одна из учебных дисциплин, но видится, что как наука эта подотрасль административного права будет активно развиваться и получит свое научное обоснование, а значит и развитие. Пока она, как учебная дисциплина при преподавании может включать следующие вопросы:
– общие исторические предпосылки возникновения новой подотрасли права (концепции отношений государства к праву и экономике, правовые потребности экономики, система правового регулирования в сфере экономики и пр.);
– институты, источники, объекты публичного экономического права;
– субъекты публичной экономической деятельности (субъекты государственного управления, целью и задачами которых является определение и реализация государственной политики);
– формы и виды государственной деятельности в сфере экономики, государственное регулирование экономической деятельности (формы, методы, способы, виды);
– сферы и отрасли, в которых осуществляется публичная экономическая деятельность;
– экономическое сотрудничество субъектов государственного управления с иными субъектами управления (с инвесторами (внешними и внутренними), с иностранными государствами, со странами СНГ, евразийским экономическим сообществом, международными экономическими сообществами и др.).
Как верно отметила Э.В. Талапина, «концепция формирования и развития публичного экономического права отражает процессы специализации и интеграции в правовой сфере. Она способствует более полному представлению и взаимодействию различных правовых регуляторов, гибкому изменению их соотношения в условиях экономических перемен».
Можно лишь добавить, что введение в образовательный процесс учебной дисциплины «Основы публичного экономического права России» поможет юристам, экономистам, государственным и муниципальным служащим на разных уровнях правового регулирования обеспечить более устойчивое развитие и стабильную деятельность субъектов публичной экономической деятельности, что, в свою очередь, эффективно послужит развитию экономики нашей стране.
Использованная и рекомендуемая к самостоятельному изучению литература
Административное право: теория и практика / материалы научной конференции. 28 ноября 2001 г. М., 2002;
Брагинский М.И. О системе гражданского права в системе «право публичное – право частное. М., 2000;
Полбин С.Ю. Категория «публичное экономическое право: проблемы правопонимания» // Вектор науки ТГУ, 2011, № 15;
Талапина Э.В. О публичном экономическом праве // Журнал российского права. 2004. № 7.
Глава III
Субъекты публичной экономической деятельности
Субъекты публичной экономической деятельности – это органы власти, органы управления и лица, которые в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации могут быть участниками регулируемых нормами права отношений в сфере экономики.
Лица, осуществляющие экономическую деятельность, являются хозяйствующими субъектами. К хозяйствующим субъектам относятся любые юридические лица, а также организации, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица, и индивидуальные предприниматели.
Хозяйствующие субъекты имеют организационно-правовую форму. Под организационно-правовой формой понимается способ закрепления и использования имущества хозяйствующим субъектом и вытекающие из этого его правовое положение и цели предпринимательской деятельности.
Выделяются три основные классификационные группировки: юридические лица, являющиеся коммерческими организациями; юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями; организации без прав юридического лица, индивидуальные предприниматели.
Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями:[64]
хозяйственные товарищества[65] и общества[66],
полные товарищества, товарищества на вере,
общества с ограниченной ответственностью[67],
общества с дополнительной ответственностью[68],
акционерные общества: открытые акционерные общества, закрытые акционерные общества[69],
производственные кооперативы[70],
крестьянские (фермерские) хозяйства[71],
