своей аргументацией он выражал коллизию всего МВД в целом: суровые административные будни эпохи Великих реформ сокрушили все надежды на рационализацию работы министерства. К 1867 году, указывал Шумахер, Хозяйственный департамент принял от прочих ведомств целый ряд их обязанностей по контролю за отправлением земских повинностей (1862), дорожным строительством (1864), делами удельных (1865), а чуть позже (1866) и всех казенных крестьян, вопросами земского хозяйства (1868) и страхования (1867). Шумахер сетовал на то, что Земская реформа не принесла ожидаемого снижения министерской корреспонденции и делопроизводства, – напротив, последние, скорее, даже увеличились в объеме и прибавили в сложности. К тому же в ведении департамента образовалось множество законопроектов, нуждающихся в серьезном внимании на всех уровнях: от идейной подготовки до непрестанной писарской работы. В одном лишь 1866 году Хозяйственный департамент представил на рассмотрение Государственного совета 76 проектов. Словом, то, что даже Шумахер был вынужден обратиться за дополнительными кадрами и финансами, в очередной раз свидетельствует о структурном кризисе в министерском правительстве. Со стремительно менявшейся Россией 60-х уже нельзя было управиться при помощи одних лишь карамзинских «пятидесяти честных губернаторов»[153].
Несмотря на то что проекты Валуева (1867) и Тимашева (1869) во многом шли в русле изначальных преобразований в Морском министерстве, в целом в них была отражена незначительность перемен в распределении полномочий и финансирования, особенно в отношении наиболее загруженных отделений МВД. Первый из этих проектов пришелся как раз на время, когда его автор впал в немилость, и потому документ так и не был представлен в Государственный совет; проект же Тимашева – преемника Валуева на министерском посту, пусть и изученный Советом в 1869–1870 годах, был одобрен лишь предварительно, сроком на три года. В резолюции значилось, что за это время надлежит подготовить новый окончательный проект, для чего Тимашевым была спешно создана комиссия во главе с Ф. А. Беклемишевым[154].
Эта комиссия олицетворяла оформившееся к 70-м годам впадение министерского правительства в сугубо традиционные и формалистские идейно-поведенческие рамки: в ее работе не нашли отражения ни предложения Шумахера, ни здравый скептицизм Валуева. Зачастую заседания были посвящены мелким вопросам, вроде границ ведомственной юрисдикции, переименованию чего-либо или же абсурдным формулам по определению рабочей нагрузки и распределению ограниченных ресурсов. Работа департаментов представлялась теперь трудно контролируемой; перегружен был и весь министерский аппарат. Вкупе же с отсутствием творческого, инновационного духа это свидетельствовало о готовности служащих МВД распределять ресурсы и решать вопросы так, чтобы наименьшим образом нарушать традиционный «обряд» и формальные правила русской бюрократии. Сделанные комиссией Беклемишева предложения не были приняты ни Государственным советом, ни самим МВД. На том и оканчиваются архивные и законодательные материалы по штатной реформе при Александре II[155]: с 1871 по 1881 год в этом направлении более не предпринималось ничего. С тех пор МВД действовало согласно временно принятому в 1865 году расписанию и бюджету Валуева (с поправками, внесенными в 1869 году Тимашевым). Не считая ряда незначительных изменений, внесенных при объединении полицейских департаментов в 1880 году Лорис-Меликовым, в эпоху, как никогда нуждавшуюся в новаторском подходе, структура и весь рабочий порядок МВД оставались прикованными к прошлому[156].
Подобный инновационный провал был симптоматичен: правительство было просто не в состоянии выполнить большую часть из заявленного в повестке. Власть Государственного совета была настолько слабее власти министров, что первый уже более не мог жестко указать последним, что следует довершить начатую работу. Занимавший министерское кресло с 1868 по 1878 год Тимашев был не заинтересован в подобных преобразованиях и мало вникал во все с ними связанное. Департаменты оказывались под постоянным давлением, и их служащие в большинстве также были против перемен. После 1861 года и МВД, и самодержавие в целом оказались лицом к лицу с новыми политическими и административными реалиями, однако же, подобно остальному правительству, частью которого оно являлось, МВД оказалось не способным провести структурно-оперативные преобразования, необходимые для обеспечения плавного перехода к решению проблем наступившей эпохи.
Безуспешная реформа штатного расписания означала куда большее, чем можно было бы судить по недальновидным институциональным заботам, занимавшим МВД. Само отношение чиновников ведомства к структурным проблемам, решения, ими предлагавшиеся, – все это было весьма характерно для политического и законотворческого уклада МВД и всей тогдашней министерской бюрократии. Львиная доля служащих министерства зачастую относилась к разного рода политическим вопросам ровно так же, как и к описанным ранее структурным и процедурным реформам: они стремились решать административные и социальные проблемы, чреватые политическими последствиями, через включение принятого решения в формализованную систему. Внедрить социальные группы или институты в понятно функционирующую бюрократическую систему было гораздо проще, чем определить и ликвидировать более глубокие причины проблем. Плоды же подобного зашоренно-традиционного бюрократического подхода зачастую оказывались поверхностными, формальными и политически контрпродуктивными.
Согласно П. А. Зайончковскому, «кризис самодержавия» 1878–1881 годов означал «невозможность управлять народными массами на основе обычного законодательства, средствами существующего государственного аппарата» [Зайончковский 1964, 5: 475]. История МВД в Александровскую эпоху позволяет по-новому взглянуть на идею институционального кризиса, пусть тот и начался задолго до 1878 года.
Глава 3
Роль лидера в истории
Центральной фигурой, определявшей как политическое влияние МВД, так и в целом его политику, являлся сам министр внутренних дел. Устройство ведомства и его традиции, несомненно, налагали свой отпечаток, однако же исследование институциональной истории требует от нас подробнее остановиться на персоне лидера. При Александре II Министерством внутренних дел последовательно руководили Сергей Степанович Ланской (1855–1861), Петр Александрович Валуев (1861–1868), Александр Егорович Тимашев (1868–1878), Лев Саввич Маков (1878–1880) и Михаил Тариэлович Лорис-Меликов (1880–1881). Все они разнились как по социальному происхождению, так и по профессиональному опыту, политическим взглядам и личностным качествам. Занимая министерское кресло, каждый по-разному проявил себя в роли политика и руководителя; каждому выпали и победы, и поражения на ограниченной внутриполитической арене. То были совершенно различные характеры: от героя войны Лорис-Меликова, пробывшего на посту каких-то восемь месяцев, до зашоренного флегматика Тимашева, занимавшего министерское кресло на протяжении десятилетия.
Нижеследующий анализ будет сосредоточен скорее на делах, идеях и в целом лидерских качествах министров, нежели на правовой регуляции их власти и полномочий[157]. Законами устанавливались лишь общие характеристики министерской роли, однако же в этом правовом поле то, каким именно образом надлежит министру управляться с вверенным ему ведомством, определялось целым рядом факторов, помимо институциональных вопросов конкретного министерства: его отношениями с царем, раскладом сил в высших официальных и придворных кругах, политической дальновидностью министра, его личным восприятием министерской роли, социальным происхождением, образованием, служебным опытом – все это и многое другое сказывалось на результатах работы
