С такой позицией, на наш взгляд, следует согласиться, так как она находит свое отражение как в практике международных отношений, так и доктрине международного права. Государства были и остаются основными субъектами международного права, творцами его норм. Именно государства создают международные организации и определяют порядок их функционирования, а также принимают решения о прекращении их деятельности.
В связи с этим вряд ли возможно согласиться с мнением Н. А. Ефремовой, которая считает, что «надгосударственность не может и не должна считаться средством решения международных экономических проблем, поскольку представляет собой угрозу суверенитету государств»[150]. Это утверждение, на наш взгляд, не совсем верно отражает процессы, происходящие в международной жизни, и не в полной мере учитывает качественные характеристики государственного суверенитета. Государства вступают в международные организации, обладающие наднациональными полномочиями по своему усмотрению, исходя из своих национальных интересов. Надгосударственность международных организаций не навязывается кем-то «свыше», а делегируется самими государствами при учреждении международной организации. Если же государство желает вступить уже в созданную международную организацию, то оно это делает по своей воле, а не по принуждению других субъектов международного права.
Таким образом, надгосударственность или наднациональность международных организаций не следует рассматривать в качестве угрозы суверенитету государств. В данном случае совершенно справедливо, по нашему мнению, высказывание В. А. Василенко, согласно которому: «…для феномена наднациональности характерны отказ государств-членов от какой-то части суверенных прерогатив и наделение аналогичными прерогативыми органов международной организации. Если такой отказ является следствием действительно свободного волеизъявления договаривающихся сторон, если каждая из них отказывается от своих суверенных прерогатив в равной мере с другими и к тому же реально обеспечиваются их национальные потребности, интересы и цели, то вряд ли может возникнуть обоснованное сомнение в правомерности явления наднациональности с точки зрения международного права»[151].
В соответствии с Конституцией РФ Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. В свою очередь, международные договоры, предусматривающие передачу части полномочий Российской федерации международным объединениям и организациям, подлежат ратификации в установленном Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» порядке.
Вместе с тем правовой базой для принятия международными организациями решений обязательного характера служат международные договоры, на основе которых создаются соответствующие организации. Обязательность решений международных организаций вытекает именно из таких договоров, а не выводится из практики организаций, которая может в ряде случаев нарушать международное право. Таким образом, источником юридической силы определенных решений международной организации служит международный договор, учреждающий соответствующую организацию.
Вопрос о действии решений международных организаций в рамках российской правовой системы, несомненно, заслуживает самого пристального внимания. Наиболее динамично развивающиеся межгосударственные интеграционные объединения – Таможенный союз и ЕврАзЭС – постепенно наделяются более широкими надгосударственными полномочиями, им передаются отдельные полномочия национальных органов государств-участников. Заключенный Договор о Евразийской экономической комиссии является наглядным свидетельством подобного процесса.
В связи с этим остается открытым вопрос о соотношении юридической силы решений органов межгосударственных интеграционных объединений; в первую очередь это относится к Евразийской экономической комиссии, с Конституцией РФ и российским законодательством.
В рамках российской правовой системы Конституция РФ обладает высшей юридической силой, и ей не должны противоречить иные нормативные правовые акты, в том числе международные правовые акты, к которым относятся и решения международных организаций, что вытекает из ч. 1 ст. 15 Конституции РФ.
Вопрос же о соотношении решений международных организаций с российским законодательством не урегулирован как в самой Конституции РФ, так и в федеральном законодательстве.
Таким образом, остается неясным ответ на вопрос: в случае, если закон противоречит решению международной организации, которое имеет обязательный характер, каким из этих актов следует руководствоваться правоприменительным органам?
Представляется, что, несмотря на коллизии с законодательством, решения международных организаций, имеющие согласно их уставу обязательный для государства характер, подлежат добросовестному выполнению, что подразумевает приведение законодательства в соответствие с такими решениями. Такой подход, зарекомендовавший свою эффективность в рамках Европейского Союза, было бы возможно использовать по отношению к решениям, принимаемым уполномоченными органами Таможенного союза и Евразийского экономического сообщества.
Особенности реализации решений международных организаций обусловлены в том числе федеративным устройством Российской Федерации. Выполнение международных договоров Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Для решений международных организаций такой порядок не предусмотрен. В связи с тем, что решения международных организаций, имеющие обязательный характер подлежат добросовестному выполнению, их реализация должна быть обеспечена как со стороны федеральных органов государственной власти, так и со стороны органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. При этом еще раз подчеркиваем, что, участвуя в международных организациях, наделенных государствами наднациональными полномочиями, государства не утрачивают своего суверенитета, а, наоборот, реализуют его. Надгосударственность международных организаций и межгосударственных интеграционных объединений не может подрывать государственный суверенитет и основы конституционного строя.
Применительно к политико-правовым аспектам модели Таможенного Союза Н. Ю. Кавешников отмечает, что предпочтение при строительстве Таможенного союза было отдано другому типу дифференциации, который реально зарекомендовал себя в Евросоюзе (и не только), – модели авангарда и арьергарда.
Таможенный Союз в рамках ЕврАзЭС создается тремя странами: Россией, Казахстаном и Беларусью. При этом по всем основным чертам новая модель взаимоотношений авангарда и арьергарда сходна с существующей в Евросоюзе:
• единство институциональной структуры авангарда и всего ЕврАзЭС;
• цели авангарда соответствуют базовому направлению развития и целям всего ЕврАзЭС;
• создание авангарда не наносит ущерба уровню интеграции в рамках всего ЕврАзЭС;
• возможность отстающих стран присоединиться к авангарду при готовности взять на себя дополнительные обязательства[152].
На наш взгляд, концепция авангарда и арьергарда, или концепция «продвинутого» сотрудничества, объективно обоснована и объясняется в первую очередь экономическими факторами и отношениями, складывающимися на постсоветском пространстве.
Международно-правовая модель Таможенного Союза предполагает постепенную передачу полномочий национальных органов на уровень органов Таможенного союза. На первых этапах своего развития таким органом выступала Комиссия Таможенного Союза, с момента заключения Договора о Евразийской экономической комиссии полномочия национальных органов будут передаваться уже этой Комиссии.
Передача полномочий с национального на международный уровень осуществляется посредством международных договоров, т. е. путем согласования воль государств. Таким образом, государства ни в коей мере не утрачивая своего суверенитета, сами определяют, какие полномочия и в каком объеме они готовы передать на международный уровень. В связи с этим мы можем проследить, что правовой основой выступают международные договоры, заключаемые государствами-участниками. Путем изменения действующих международных договоров и заключения новых государства могут корректировать объем полномочий, которые они передают на международный уровень. Кроме того, нельзя забывать, что государства также посредством международных договоров могут возвращать полномочия на национальный уровень. Однако такая передача должна проходить не произвольно, а с помощью специальных международных договоров, например в форме протоколов о внесении изменений в те международные договоры, в соответствии с которыми полномочия были переданы на международный уровень.
