При этом, как писал Л.А. Кассо, отдельно рассматривался «вопрос об обогащении земельного собственника вследствие застроения его участка посторонним лицом»[17]: в ряде случаев собственник земли обязан был вознаградить строителя, в других – застройщику разрешалось только удалить материал, если собственник земли не соглашался вознаградить строителя, а такое удаление было возможно без вреда для застроенной земли. Указанный автор также отмечал, что в эпоху генерального межевания (1766 г.) и после освобождения крестьян (19 февраля 1861 г.) законодатель разрешал «иногда в экстренных случаях конфликт между вотчинником и строителем в пользу сего последнего»[18], т. е. лицу, построившему здание на чужом участке, при определенных обстоятельствах могли разрешить выкупить землю под постройкой у собственника земельного участка. Однако перечисленные варианты развития событий действительно были исключениями из общего правила.
Тем не менее следует констатировать, что институт самовольного строительства в современном его понимании не был известен законодательству того времени, что, однако, не означает полное отсутствие правил строительства, поскольку существовали определенные требования к самому зданию.
В этой части при отсутствии прямого закрепления запретительных норм были разработаны нормы, которые регулировали отношения между собственником земельного участка и застройщиком.
Своего рода аналогом известных нам строительных норм и правил можно считать имеющиеся в тот период «ограничения в праве стройки»[19], согласно которым «собственник на своем участке волен возводить те постройки, которые ему заблагорассудится; однако, в интересах общественной безопасности это право в городах и селах подлежит целому ряду ограничений»[20]. Как отмечал Л.А. Кассо, «эти постановления отчасти имеют в виду интересы соседей, но предотвращение пожарной опасности имеет в сущности более широкое значение, и сама государственная власть стоит на стороне этих предписаний, ограничивающих частную собственность»[21].
За строительство вопреки изложенным указаниям взыскивался административный штраф, иных санкций к самовольному застройщику законодательство того времени не предусматривало.
Таким образом, данные нормы позволяют сделать вывод о том, что российское дореволюционное законодательство расценивало самовольное строительство как административное правонарушение[22]. Заметим также, что иные самовольные действия, связанные с изменением существующих объектов недвижимости, законодателем того времени не выделялись по вполне объективным причинам. Учитывая исторические реалии, имеющуюся в основном деревянную застройку территорий и, как следствие, неоднократное выгорание деревянных построек, период до 1917 г. можно условно охарактеризовать как период «первоначального строительства», при котором отдельное упоминание в законодательстве каких-либо изменений уже построенных объектов недвижимости не имело практической целесообразности.
Не изменилась особо ситуация и с принятием в 1912 г. Закона о праве застройки, в котором был сделан акцент на регулировании вещных отношений без значительного уделения внимания самовольности действий.
По определению В.И. Синайского, введенное Законом 1912 г. право застройки: «1) срочное и наследственное, обременяемое и отчуждаемое владение чужой землей; 2) как строительной площадью; 3) за вознаграждение»[23]. Как отмечает О.В. Гумилевская, «отличительной особенностью данного правового подхода к застройке являлось приобретение права собственности на возведенное строение не собственником земельного участка, а застройщиком по договору о праве застройки»[24]. Тем не менее, как писал Б.Ф. Мовчановский, «закон о праве застройки… значительно больше ограждал права собственников земли, чем интересы застройщиков. В частности, чрезвычайно характерно, что в таком основном вопросе, как возмещение стоимости построек по истечении срока договора, землевладельцу было предоставлено право принудительного выкупа этих строений в свою пользу по цене стоимости строения на снос»[25].
После Октябрьской революции 1917 г., уничтожившей всю систему действовавшего к тому моменту законодательства, советское гражданское законодательство, тем не менее, на первых порах в целом восприняло институт застройки, закрепив его в ряде декретов ВЦИК[26], а затем в ГК РСФСР 1922 г.[27](ст.71–84)[28]. Однако вопрос о самовольности совершаемых действий продолжал оставаться открытым.
ГК РСФСР 1922 г. не содержал какой-либо специальной нормы, посвященной самовольной постройке, однако ст.74 императивно предписывала застройщику при возведении построек и при их эксплуатации соблюдать установленные строительные нормы, а также санитарные и противопожарные правила. Примечателен и тот факт, что впервые на уровне кодифицированного нормативного правового акта законодатель обратил внимание не только на возведение строений, но и на иные действия, совершаемые со строениями в процессе их эксплуатации (надстройка, пристройка и прочие строительные действия – ст.84 ГК РСФСР 1922 г.), распространив на них одинаковый правовой режим[29].
Самовольное, без предварительного получения на то разрешения в установленном порядке, возведение построек составляло уголовно-наказуемое деяние, предусмотренное ст.108 УК РСФСР (в ред. 1926 г.)[30]. При этом, как писал Б.Ф. Мовчановский, «при рассмотрении дел о самовольном возведении построек для судов обязательна постановка вопроса о присоединении к мере социальной защиты, указанной в ст.108 Уг. Код., меры, предусмотренной Уг. Код., ст.20, п. «о», т. е. возложения обязанности загладить причиненный вред. Конкретно, суд в своем приговоре может возложить на самовольного застройщика обязанность снести строения и очистить участок от следов стройки (циркуляр НКЮ РСФСР от 12 октября 1926 г. № 182 «О мерах борьбы с самовольным возведением построек» – «Е.С.Ю.», 1926, № 42)»[31].
В дальнейшем происходит усиление государственного контроля за строительством в целом, и, как следствие, ужесточение норм о самовольном строительстве. Как отмечает А.И. Оганов, «это было обусловлено рядом факторов, и прежде всего тем особым положением, которое занимали строения среди других материальных объектов ввиду их непосредственной связи с землей, составляющей на тот момент исключительную собственность государства»[32].
Постановлением Совнаркома РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках»[33] была установлена ответственность за самовольное строительство. Самовольные застройщики были обязаны немедленно по получении соответствующего письменного требования исполкома городского или поселкового Совета депутатов трудящихся прекратить строительство и в течение месячного срока своими силами и за свой счет снести все возведенные им строения или части строений и привести в порядок земельный участок. В случае невыполнения застройщиками данного требования самовольные постройки по решению исполкома сносились отделами коммунального хозяйства при содействии милиции (п.6, 7).
