Кроме того, И.Л. Брауде обращал внимание, что «право пользования строением должно осуществляться в соответствии с его хозяйственным назначением (жилое, производственное, торговое, административное и т. п.). Назначение строения определяется в СССР в соответствии с планировкой города (поселка). Оно устанавливается не по окончании строительства и не в период строительства, а до начала строительства – при утверждении проекта строительства»[48]. Изменения в утвержденный проект строительства вправе был вносить только орган государственного управления, в компетенцию которого входило утверждение изменений проектов строительства. При этом указанное касалось не только архитектурного оформления строения, но и его внутренней планировки. «Никакие внутренние перепланировки, изменяющие назначение строения, – продолжал И.Л. Брауде, – недопустимы без разрешения соответствующего Совета депутатов трудящихся»[49].
При этом примечателен тот факт, что недопущение самовольных построек, пристроек и самовольно переоборудованных строений в гражданский оборот происходило при помощи нотариусов. Поскольку нотариальное удостоверение договоров отчуждения строений являлось обязательным, в специализированной литературе обращалось внимание на обязанность нотариуса «тщательно проверять принадлежность строений и их состав, сверяя данные бюро технической инвентаризации, правоустанавливающих и других документов. При сверке этих документов <…> нотариус может обнаружить наличие самовольных пристроек и переоборудований, самовольное увеличение размера жилой площади и т. п. В таких случаях он должен отказать в удостоверении договора»[50]. Единственное исключение здесь допускалось только в случае, когда самовольная пристройка или переоборудование были «произведены другим сособственником строения, а не тем, кто отчуждает строение»[51]. Такое исключение для «добросовестного сособственника» соответствовало установившейся по этому вопросу нотариальной практике. Так, «согласно разъяснению отдела нотариата Верховного Суда РСФСР (от 6 декабря 1963 г. Кировскому областному суду) нотариус не вправе отказывать совладельцу в удостоверении договора отчуждения доли строения по тем мотивам, что другой сособственник общего строения допустил самовольное строительство, в результате чего увеличилась жилая площадь дома»[52]. Однако в любом случае самовольно возведенные постройки не могли указываться в договоре при описании состава строения, а их стоимость не должна была приниматься во внимание при исчислении госпошлины.
Возвращаясь к ст.109 ГК РСФСР 1964 г., обратим внимание, что адресатом данной нормы выступал только застройщик – гражданин, и данная норма была рассчитана на объект – жилой дом (дача). Соответственно, данная норма не распространяла свое действие на юридических лиц и не имела отношения к нежилым строениям, что, однако, не означает, что с самовольным строительством таких лиц и таких объектов борьба не велась. Указанный пробел восполняли Инструкция «О порядке регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных поселках РСФСР», утвержденная приказом Минкоммунхоза РСФСР от 21 февраля 1968 г. № 83[53], § 15–16 которой, говоря о самовольно возведенных строениях, не разграничивали субъектов, их построивших, равно как и назначение таких строений, а также Указ Президиума ВС РСФСР от 1 декабря 1977 г. «Об ответственности за самовольное возведение гражданами хозяйственных и бытовых строений и сооружений»[54], в соответствии с которым такие строения по решению исполнительного комитета районного (городского) Совета народных депутатов подлежали сносу гражданами, осуществившими самовольное строительство, или за их счет.
Таким образом, следует констатировать, что в 1964 г. законодатель изменил подход к правовым последствиям самовольного строительства, исключив уголовное и административное преследования лиц, осуществивших такое строительство, и направив оценку таких последствий исключительно в русло гражданского законодательства.
Вместе с тем, оценивая самовольное строительство не иначе как с позиции совершения лицом правонарушения, законодатель не допустил возникновение права собственности у самовольного застройщика в отношении объекта, полученного в результате такого строительства, установив в виде общей санкции к правонарушителю снос самовольно построенного объекта, хотя и расположил соответствующую норму (ст.109) в гл.11 ГК РСФСР 1964 г., посвященной личной собственности. В целом такое законодательное решение в полной мере согласуется с содержанием данной главы Кодекса, которая, установив, что «в личной собственности граждан может находиться имущество, предназначенное для удовлетворения их материальных и культурных потребностей» (ст.105), тем не менее, ограничила как количественные, так и качественные пределы такого имущества: не более одного жилого дома (части жилого дома) на семью[55].
Нельзя не отметить, что помещение ст.109 в главу ГК РСФСР 1964 г., содержащую нормы именно о личной собственности, видимо, все-таки, и послужило предпосылкой последующего развития гражданского законодательства в этом направлении, начиная с закрепления ныне действующей ст.222 ГК РФ в главе Кодекса, посвященной приобретению права собственности.
Что касается переустройств и перепланировок жилого помещения, то впервые на законодательном уровне им было уделено внимание в Жилищном кодексе РСФСР 1983 г.[56], ст.84 которого установила, что переустройство, перепланировка жилого помещения и подсобных помещений могут производиться только в целях повышения благоустройства квартиры и допускаются лишь с согласия нанимателя, совершеннолетних членов его семьи и наймодателя и с разрешения исполнительного комитета местного Совета народных депутатов. Данная норма также императивно устанавливала, что наниматель, допустивший самовольное переустройство или перепланировку жилого или подсобного помещения, обязан за свой счет привести это помещение в прежнее состояние, не допуская иного варианта развития событий.
Как обоснованно отмечает О.В. Сахно, «норма указанной статьи не содержала определений переустройства и перепланировки жилья, тем более неясными оставались порядок и условия проведения работ в указанных целях»[57]. Данный пробел в некоторой мере восполнил принятый подзаконный нормативный правовой акт – Правила пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР, утвержденные постановлением СМ РСФСР от 25 сентября 1985 г. № 415[58]. Согласно данным Правилам в случае невыполнения требования по приведению самовольно переустроенного (перепланированного) жилого помещения в прежнее состояние указанные работы производились жилищно-эксплуатационной организацией, а стоимость работ в зависимости от ее размера взыскивалась в установленном порядке на основании исполнительных надписей органов, совершающих нотариальные действия, либо в судебном порядке.
Таким образом, различая на законодательном уровне самовольное строительство и иные самовольные действия по изменению уже построенных объектов недвижимости, законодатель, тем не менее, относился резко отрицательно как к одному, так и второму указанным явлениям, исходя из их незаконности, в основе которой лежало совершение данных действий без получения необходимых разрешений.
Вместе с тем после распада СССР в России был принят Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики»[59], согласно ст.6 которого собственник недвижимости в жилищной сфере либо ее части имел право в порядке, установленном законодательством, владеть, пользоваться и распоряжаться ею, в т. ч. сдавать в наем, аренду, отдавать в залог, в целом и по частям, продавать, видоизменять, перестраивать или сносить, совершать иные действия, если при этом не нарушались действующие нормы, жилищные, иные права и свободы других граждан, а также общественные интересы.
