Правительство его составлялось из сената, т. е. старших представителей городских семей (буквально «градских старцев»), из военных капитанов и казначеев, принадлежавших к среде богатых торговых домов города. Римские военные предводители имели право набирать солдат в сельских округах из плебеев, т. е. преимущественно мелких землевладельцев. Стянутые в войско, разделенные на классы по видам оружия и отсчитанные центуриями, сотнями, они становились под команду городского начальника. Главный командир похода (диктатор) назначался военным штабом, консулами; но второстепенных капитанов, консулов и преторов выбирало само войско, выбирали все центурии. От этого порядка и остались впоследствии главные комиции, где происходили выборы и утверждались решения сената о войне и мире. По некоторым обычаям позднейшего времени можно судить, что старинные комиции были собранием призывных солдат. Еще в эпоху Югуртинской войны в конце II в., когда уже вполне утвердился порядок продолжительной и непрерывной службы в провинциях, римское выборное народное собрание проходит под давлением войска, хотя солдаты отделены от Рима морем и африканскими степями, однако, будучи крайне заинтересованы в выборе консула, т. е. своего начальника и желая провести в главнокомандующие популярного среди них Мария, они из своего лагеря в Нумидии пишут в Рим, как бы вручают мандат своим заместителям на комициях, и этим способом проводят своего кандидата.
Помимо этих собраний призывных ополчений, у плебеев, у сельского населения была и осталась своя особая жизнь и автономия. Они сохранили свое старое деление на волости, может быть, отвечавшие вначале племенным группам. По типу сельских волостей и для соединения с ними, может быть, потом разделили на трибы и горожан: трибы сходились на особые собрания для решения своих дел, выбирали своих начальников, трибунов, для администрации и суда в своей среде. Греческие историки называют трибунов демархами, следовательно, находят в них сходство с сельскими старшинами своих общин, например, Аттики.
Описание Полибия еще дает почувствовать, что в лице трибунов первоначально являлись в Рим представители чужих, отдельно управляемых общин; греческий историк считает нужным отметить, что трибуны не подчинены консулам, хотя в руках последних сосредоточена исполнительная власть. Трибуны могли также, по-видимому, объявить от имени представляемых ими общин отказ идти на войну или допускать набор; таков, может быть, был первоначальный вид и смысл наложения трибунского veto на распоряжения сената и консулов. Следы самостоятельности плебейских внеримских общин, вероятно, надо видеть и в плебейских трибут-комициях: они созываются и ведутся трибунами, они отличаются от более парадных, но лишенных активности собраний по центуриям своей большей подвижностью, допущением дебатов и свободы слова, вследствие чего в трибут-комиции и вносятся наиболее важные для плебса аграрные предложения. Еще любопытная черта: собранный по трибам народ мог судить городских капитанов, которые были его командирами на войне. Осужденный таким приговором мог уклониться от наказания, избравши своей долей изгнание, подчинившись своего рода остракизму; он отправлялся недалеко в одну из союзных территорий Италии.
Но, как бы ни были деятельны старые сходки по волостям, из которых, надо полагать, возникли собрания всех триб, собиравшийся в Риме сельский люд не играл большой политической роли в самой столице. Благодаря способу подачи голосов, не поголовному, а по трибам, можно было, вероятно, немногим представителям отдаленной трибы привезти с собою коллективный голос, т. е. готовое решение своей волости. Цицерон упоминает однажды, что в трибах голосуют немногие единичные граждане. Обыкновенно в этом факте видят надвигающийся упадок народных собраний и республики вообще. Но таков мог быть как раз обычный порядок прежних ранних времен. Наоборот, когда мы слышим, что трибуны со времени Гракхов организуют особую систему массового вызова в Рим сельских избирателей для важных голосований, можно считать эту форму недавно возникшим приемом демократии, чертой поздней в римской политической практике.
Еще менее активности проявляли старые центуриат-комиции. Можно представить себе, что такое были выборы консулов или преторов: выбирали того капитана или тех капитанов, которые задумали, иногда на свой риск, как Регул в 256 г., Фламиний в 224 г., Сципион в 206 г., какое-либо внешнее предприятие; кандидат развивал его ожидаемые выгоды, давал обещания наград и выдач, а собрание, наполовину, по крайней мере, состоявшее из служивших уже раньше солдат, провозглашало его вождем на будущий год, т. е. на предстоящее предприятие, поход, осаду, захват земли, заморскую кампанию, в то же время и силою того же решения оно записывалось в набор и разрешало дополнительный набор с деревень, в которых уже выросло новое поколение.
Едва ли правильно представлять себе старинных римских консулов империалистической эпохи в виде ограниченных серых городских голов, которым приходилось по временам, не мудрствуя лукаво, водить мужицкие ополчения на врага. Наоборот, по всей вероятности, издавна Рим выставлял искусных техников военного дела, самостоятельных предпринимателей и политиков, которые умели сами задумать поход, снарядить экспедицию и нередко выполняли ее на свой страх. В этом отношении Рим III в. не так далеко ушел от своего торгового и военного соперника Карфагена. Напрасно представляли одно государство живущим в замкнутом аграрном быту, с крепким ополчением, другое – богатым финансами, но предоставленным защите наемников; напрасно изображали на одной стороне безответных, подчиненных суровой дисциплине коллегии исполнительных чиновников, на другой – почти оторванных от государственной политики центра смелых кондотьеров, которые превращаются благодаря колониальным завоеваниям в самостоятельных князей. Между Регулом и Гамилькаром, между Сципионом Африканским и Ганнибалом, между политикой Сципионов вообще и политикой фамилии карфагенских Барка гораздо больше сходства, чем различия. И Рим, и Карфаген в эпоху борьбы за торговую монополию в западной части Средиземного моря и за колонизацию полуварварских земель, составляющих край Европы и Африки, выставляли дальновидных конквистадоров. Центральное правительство большею частью поддерживало их в случае удачи, не покидало на произвол судьбы при неуспехе; во всяком случае, им приходилось предоставлять большой простор не только в стратегических операциях, но и в дипломатических сношениях с новыми врагами или союзниками.
Так можно объяснить себе и странный на первый взгляд обычай римского сената выдавать консула, потерпевшего неудачу, врагу. Какова бы ни была цена легенды о консулах запертого в Кавдинском ущелье войска, согласившихся на позорную его сдачу и за то выданных самнитам, но налицо факт несомненный, исторический: сенат отдал нумантинцам в Испании консула Манцина, сдавшегося на капитуляцию и заключившего невыгодный договор с врагом; это было лишь запоздалым объявлением со стороны правящей коллегии, что она считает все предприятия одного из своих сочленов его частным делом; при удаче она, разумеется, присоединилась бы к его инициативе и разделила с ним добычу.
Развитие кондотьерства, преобладание конквистадоров, важная роль частного предприятия – все это нисколько не отнимает у римской политики элемента настойчивого постоянства. Две группы интересов идут параллельно и в союзе между собою. Если нам трудно доказать исконность этой двойной политики историческими свидетельствами, то мы можем прибегнуть к помощи географической карты. Расположение известной территории, ее конфигурация, движение завоевательной полосы говорят очень много; это своего рода археологические документы, это сама история, отложившаяся в плоскости в живописной перспективе.
Вглядимся внимательно в расположение непосредственных владений Рима, а также его старых и новых союзников, в последовательные моменты истории Италии с исхода IV в. и до окончательной формации италийского союза во II в. Первая карта изображает Италию так называемых самнитских войн, т. е. первого крупного расширения старого союза, во главе которого стоял Рим. Римская территория и земли старинных союзников лежат почти сплошной полосой вдоль моря по обе стороны Рима и реки Тибра. На этой линии равнин, следующей за берегом, бросается в глаза обилие приморских поселков, по большей части вновь основанных римлянами после завоевания, на отнятой территории; это – результат морской торговой политики Рима, которая исходя от скромного начала, проводила в размерах все более широких монопольные цели. Часть берега на юге отрезает от моря самнитов и оттесняет их в горы. Но, расширяя свои владения, община на Тибре нуждалась в более широком круге союзников, поставщиков военной подмоги: она заставила войти в союз с собою всю группу народцев, сидевших в Апеннинах, позади вновь приобретенной приморской территории, сабинов, марсов, пелигнов, френтан и самих самнитов, своих ослабленных соперников.
