Хочу сразу отметить, что отмена губернаторских выборов резко меняет ситуацию и ее оценки. Прежде можно было говорить о том, что губернаторы используют свой административный ресурс и таким образом помогают угодным им кандидатам. Однако теперь они будут лоббировать интересы угодных центру, во всяком случае – согласованных с ним, персоналий, аналогично тому, как это происходило при советской власти, когда административный ресурс был вправе использовать только Кремль.
Конечно, формальные показатели представительности могут даже повыситься, но реальная многопартийность и политическая конкуренция развиваться не будут. Исключение составят 2–3 «партии власти», опекаемые Кремлем, составляющие парламентское большинство, всегда готовые проголосовать солидарно или сымитировать дискуссию. Я думаю, именно по этой причине власть остановила свой выбор на «вешняковском» варианте. Мы получили карикатуру на парламент, театр вместо политики, со всеми «демократическими» атрибутами, но уже без самих демократов.
Рассматривался также проект О. Морозова. Суть его состояла в сохранении одномандатных округов, в которых партии могли бы выдвигать своих кандидатов. В таком случае избиратель видит и партии, и людей, предлагаемых ими: налицо несомненное сходство с мажоритарной системой. Но далее начинаются отличия:
голоса, полученные кандидатами от партий, суммируются в целом по стране, и в зависимости от этого определяется, сколько мест в Думе получает каждая партия. Избирательный барьер сохраняется и отсекает мелкие партии.
Комментарий Г. Сатарова: «Такая система подразумевает, что избиратели получают контроль над составом Думы. Естественно, при этом уменьшается возможность централизованного управления выборами, потому что тогда успех определяется тем, кого партии выдвигают на местах. Так работают во многих странах – в Германии, в Эстонии. За неизвестно кем составленный партсписок там не голосуют. Для российской ситуации есть и еще один плюс. У нас по Конституции округа очень неравноправны, в них – от 40 тыс. до 400 тыс. избирателей. Эта неравноправие легко компенсируется, если места, отведенные партиям, получают кандидаты, которые набрали максимальное число голосов. Не относительное – в процентах у себя в округах, – а абсолютное, по числу поддержавших избирателей» (Московские новости. 2004. № 26).
Сатаров добавляет: должна существовать возможность избрания для независимых депутатов. Закон также должен определять, кто займет места от партий – в зависимости от вклада каждого в «общую копилку». Тогда партии, чьи кандидаты не смогут набрать голоса в округах, в Думу не пройдут. Например, ЛДПР за все годы не провела ни одного одномандатника, весь ее успех определялся личностью Жириновского.
Таким образом, при некоторых дополнениях проект Морозова выглядит более демократичным. Но, надо думать, в наших условиях власть найдет возможности управления выборами при любом развитии событий. Морозовский проект вовсе не исключает возможности манипулирования через губернаторов, особенно назначаемых, просто сделать это будет значительно труднее. Отсюда следует, что проблема состоит не только и не столько в избирательной системе: она может упростить или усложнить задачу управления выборами, но чтобы выборы стали свободными, одной избирательной системы недостаточно.
В декабре 2004 года в Думу президентом внесен законопроект о реформе избирательной системы. Из разъяснений Вешнякова на встрече с депутатами стало ясно, что критика отчасти пошла впрок. Хотя сам Морозов свои идеи публично не отстаивал, все же частично они, видимо, оказались учтены. Число мандатов, полученных партией, к концу 2004 года предлагалось считать в зависимости от абсолютного числа голосов, полученных ею в стране, а партии отныне обязаны выдвигать кандидатов по округам и агитировать за них. Возможности манипулирования партийными списками в Москве все же сохраняются: блокирование запретят, обязательная нижняя граница в 50 тысяч партийных членов уже введена, 7-процентный барьер сохраняется! Даже если Путин стремился к демократизации и политической конкуренции, то в какой-то момент он столкнулся с дилеммой: либо неопределенность, свойственная демократии, либо управляемость демократии. Российский президент выбрал второй вариант.
Парламент: неразрешимый конфликт – послушность – равновесие
Классические функции парламента в демократической стране – законотворчество, контроль и формирование правительства. Из них Федеральное собрание Российской Федерации выполняет только первую, под аккомпанемент постоянных разговоров о том, что все законопроекты должно готовить правительство. Для системы разделения властей является ключевой контрольная функция. У нас она выполняется ровно в той мере, в какой это устраивает исполнительную власть. Именно поэтому до сих пор не принят закон о парламентских расследованиях.
История российского парламентаризма в новое время начиналась с острого противостояния Верховного Совета и исполнительной власти во главе с президентом. Поначалу конфликт казался неразрешимым – вариант с победой одной из ветвей власти, свойственный революционному периоду, нельзя было назвать конструктивным. Ситуация «правительство правит, а парламент в оппозиции» ненормальна. Парламент должен реализовывать идею о политической конкуренции и оппозиционном меньшинстве, а также способствовать поиску компромиссов.
Между тем практически во все время правления Ельцина, за исключением, пожалуй, периода между выборами 1993 и 1995 годов, парламент играл роль оппозиции. Конфликт уже перестал быть неразрешимым, компромиссы достигались, но весьма дорогой ценой. Бюджеты принимались с огромным дефицитом, коммунисты пробили подоходный налог с нереалистично прогрессивной шкалой. Важнейшие реформы (земельная, налоговая, пенсионная, ЖКХ, трудовых отношений) блокировались, было затруднено принятие антикризисных мер (например, для правительства Кириенко), что препятствовало получению кредитов Международного валютного фонда и в конечном счете сделало кризис 1998 года неизбежным.
Пытаясь застраховать себя от повторения ситуации 1993 года, Ельцин значительно отредактировал Конституцию, и полномочия парламента оказались урезаны. В результате страна получила безответственный, популистский парламент, депутатов которого правительству пришлось буквально покупать, чтобы провести самые необходимые законопроекты.
Но когда ситуация изменилась и Путин уже получил твердое большинство в Думе, качества парламента, мешавшие ему эффективно выполнять свои функции, не исчезли. Откровенный популизм сменился послушностью, готовностью, не задумываясь, одобрить все, что вносят в парламент президент и правительство. В связи с этим характерен пример с Законом о митингах близ зданий госучреждений. Текст, содержавший прямые нарушения конституционных норм, был принят в одно касание. Президент, которому, видимо, доложили о неприличности происходящего, остановил этот законопроект: послушность, как выяснилось, также может иметь отрицательные последствия. Сервильность парламента сыграла с ним еще более злую шутку при прохождении Закона о монетизации льгот: не была бы по команде из Кремля прекращена дискуссия, быть может, и в январе 2005 года пенсионеры не вышли бы на улицы.
О недостатках нынешнего Совета Федерации прежде не говорил только ленивый. Однако я полагаю, что та его форма, которая существовала до Путина, была худшей: объединение глав исполнительной власти в регионах как федеральных законодателей неминуемо чревато угрозами для авторитета центральной власти. Нынешняя модель Совета Федерации, организованная по форме германского бундесрата, представляется неудачной не сама по себе, а в силу принятых в России порядков, когда места в сенате занимаются либо прямыми назначенцами губернаторов, либо лоббистами крупных компаний, важных для экономики того или иного региона.
Сегодня постоянно муссируется идея введения выборности членов Совета Федерации, не требующая обязательного изменения Конституции. Центризбирком уже внес предложение о том, чтобы законодательные и исполнительные органы власти субъектов Федерации выдвигали кандидатов для всенародного голосования (Время новостей. 2004. 29 июня). С другой стороны, присутствует и иная точка зрения, предусматривающая жесткую альтернативу: либо сенаторы представляют губернатора и законодательное собрание, что соответствует Конституции, либо сенаторы избираются населением. Возражение, что в случае выборности сенаторов минимальные различия между верхней и нижней палатами окончательно исчезнут, на мой взгляд, не слишком состоятельно. В США принцип выборности сенаторов работает, Сенат не рассматривается здесь как палата штатов, а является еще одним компонентом в системе сдержек и противовесов, реализующей разделение властей. Введение выборности сенаторов, выдвигаемых федеральными партиями и избираемых по мажоритарной системе (американская модель), может решить и многие российские политические проблемы. В этом случае, впрочем, следует изменить Конституцию.
