корпус был преобразован в Кавказскую армию с большим аппаратом управления[329]. Учреждение Кавказского наместничества повлекло за собой изменение в порядке управления краем со стороны правительственной власти. IV Временное отделение было закрыто, а Комитет по делам Закавказского края с 3 февраля 1845 г. получил название Кавказского. Создание подобных комитетов (оба Сибирских комитета, Комитет по делам Царства Польского и т. д.) являлось известным компромиссом между окраинной автономией и централизаторскими тенденциями абсолютизма.
Кавказский комитет был создан на правах особого министерства, входившего в Государственный Совет[330].Являясь для Кавказа органом высшего управления и надзора за местной администрацией, он нередко выполнял и законодательные функции. В 1845 году высочайше было приказано вносить в Кавказский комитет все дела по законодательной части и по устройству Кавказского края, которые превышали власть министров и главноуправляющих. Однако крайне редко законодательные проекты кавказских военных управленцев не визировались данным комитетом. В большинстве случаев проекты «региональных законов» составлялись кавказскими чиновниками, зачастую не имевших юридического и даже высшего образования, но комитет их поддерживал, в связи с тем, что они «лучше ознакомлены с бытом и нравами управляемого ими населения»[331]. Контроль над кавказской администрацией со стороны Петербурга был весьма слабым. В середине XIX в. центральные органы, в том числе и Кавказский комитет, не располагали экспертами, знакомыми с кавказской проблематикой и способными профессионально оценить деятельность региональной администрации. Министрам — членам комитета просто не хватало времени и сил на то, чтобы глубоко вникать в вопросы управления Кавказом. В связи с этим деятельность Кавказского комитета зачастую приобретала сугубо формальный характер. Один из современников оставил такое описание его заседаний: «Что такое этот комитет? Тот же Комитет министров, за исключением нескольких министров, без единого специалиста, …с канцелярией из лиц, не бывших на Кавказе. С самого учреждения оного заседания происходили так, что иногда после Государственного Совета или Комитета министров объявлялось заседание Кавказского комитета. Утомлённые члены снова усаживались, и Бутков (управляющий делами Кавказского комитета) приносил груду накопившихся дел и с величайшим цинизмом и великоловкостью дьячка, на почтовых бормотал заглавие дел и проекты резолюций, а иногда и прочитывал некоторые представления наместника, причём, к удовольствию членов, перескакивая целые страницы. Затем заседание объявлялось конченным и канцелярия облекала в форму журнала проекты резолюций, всегда согласных с мнением наместника»[332].
6 января 1846 года высочайше утверждённые особые правила сформулировали права кавказского наместника. Во всех случаях, когда власть считалась превышенной и требовалось разрешение или утверждение царя, наместник должен был обращаться к председателю Кавказского комитета. Последний, в зависимости от характера дел, докладывал их царю либо вносил на предварительное рассмотрение комитета. В данном случае известное совпадение прирегатив наместника и функций
Кавказского комитета нейтрализовалось тем, что циркуляры и распоряжения комитета должны были быть санкционированы наместником, без согласия которого не могло действовать на территории края ни одно из предписаний комитета. Тем не менее на протяжении всего времени существования шло подспудное, а подчас и явное противодействие двух сил — централистской и региональной[333].
Постепенно происходит сокращение военных и гражданских функций кавказского управления. После разгрома мюридизма царское правительство взяло курс на ликвидацию Кавказского наместничества, утратившего своё прежнее значение, и в 1882 г. его упраздняют вместе с Кавказским комитетом[334].
По мнению краеведа В.П.Погожева, «…Метрополия невежественно трактовала Кавказ, как доступного для разных опытов клинического больного, как в известном анекдоте о не державших тела лошадях, где остроумные естествоиспытатели пичкали их разной аптекой, забывая простое средство — овёс»[335]. Видный государственный деятель России периода либеральных реформ 60–70 гг. ХІХ в. Д.А. Милютин рекомендовал проводить на Кавказе такую политику, при которой горцы были бы «…убеждены в неприкосновенности их религии, обычаев, образа жизни. Мы должны всеми силами стараться согласовать наше владычество с интересами самих горцев — как материальными, так и нравственными»[336]. В 1866 году в Терской области горцев обложили земскими сборами, хотя сами земства на областной территории не были введены. В России земские учреждения были созданы ещё в 1864 году. Для того, чтобы земства стали функционировать на Северном Кавказе, необходимо было местных князей в официальном порядке приравнять к русскому дворянству, а это принесло бы государственной казне немалые расходы на льготные выплаты, также боялись и усложнения политической обстановки в крае, если власть, хоть и частично, окажется в руках у горцев, поэтому с открытием земств затягивали.
В своих отчётах императору И.И. Воронцов-Дашков высказывался за большее доверие местному населению со стороны центральной власти. Он считал недопустимым затягивать далее введение в регионе земского самоуправления. И.И. Воронцов-Дашков придавал большое значение созданию условий приёма на государственную службу (военную и гражданскую) местных уроженцев. Речь идёт о применении единых требований к отбору кандидатов независимо от национальной принадлежности. Он справедливо замечал, что отказы от приёма или даже увольнение со службы, воспринимаются единомышленниками кандидата или уволенного всегда остро, затрагивая национальное самолюбие[337]. По своим политическим взглядам это был один из самых прогрессивных управленцев на Кавказе. Первым наместником на Кавказ был назначен Воронцов М.С. в 1844 г., затем Муравьёв Н.Н. в 1854 г., Барятинский А.И. в 1856 г., великий князь Михаил Николаевич в 1862 году[338]. Когда император назначил своего брата Михаила Николаевича наместником, тот был в явном смущении от столь ответственной предстоящей работы. Будущий наместник в приватном разговоре говорил министру внутренних дел, что не готов к той задаче, которую исполнять призывается. По свидетельству министра, великий князь Михаил Николаевич «…сидел, как обречённая жертва, безмолвно. Два раза обнимал меня со слезами на глазах при прощании…»[339]. М.Т. Лорис-Меликов, служивший на Кавказе под руководством Михаила Николаевича, отмечал его слабые организаторские способности. «Не доверяя собственным способностям, — писал Михаил Тариелович в одном из своих писем, — Великий Князь Михаил Николаевич охотно подчинялся влиянию всех окружающих докладчиков своих, адъютантов и прочее. А так как все эти лица руководствуются различными убеждениями и домогаются разных и часто противоположных целей, то можно представить себе тот сумбур и ту непоследовательность, которыми отличаются все действия августейшего князя…»[340].
В 1882 году Кавказское наместничество было упразднено, а в следующем году введено в действие «Учреждение управления Кавказского края» от 23 апреля 1883 г., вновь подчинившее отдельные отрасли управления этой окраиной ведению надлежащих министерств. Управление всем краем было вверено Главноначальствующему гражданской частью на Кавказе, который вместе с тем был и командующим войсками Кавказского военного округа и являлся войсковым атаманом Кавказских казачьих войск [341]. Упразднение наместничества означало признание достижения достаточно высокой степени интеграции данного региона в систему общеимперского законодательства и общеимперских учреждений[342].
