Следило, скажем, АНБ за координационным центром «АльКаиды» в Йемене. Даже если человек на другом конце провода находился в США, АНБ могло прослушивать разговор, который он вел с Йеменом по телефону. Как только этот разговор заканчивался, у АНБ появлялось вполне объяснимое желание выбрать в качестве объекта наблюдения соответствующий телефонный номер в США. Технически его можно было поставить на прослушку в течение нескольких минут после окончания телефонного разговора. Однако поскольку объект находился в США, то в соответствии с законом о надзоре за внешней разведкой АНБ должно было получить разрешение на прослушивание. С этой целью аналитик должен был составить письменный запрос на прослушивание, который визировался начальником смены и попадал на экспертизу к юристам АНБ, а от них— к юристам из министерства юстиции и, наконец, на утверждение к генеральному прокурору. Безвозвратно терялось драгоценное время, за которое потенциального террориста вполне можно было успеть изобличить и обезвредить.
Чтобы решить возникшую проблему, Хейден предложил Бушу предоставить АНБ право организовывать слежку по горячим следам. То есть, в обход судебной комиссии по надзору за внешней разведкой АНБ могло незамедлительно начать подслушивать телефонные разговоры любого американского гражданина с абонентом, находившимся за рубежом.
Годами Хейден всячески избегал электронной слежки за американскими гражданами. Он считал ее прямой дорогой к скандалу вокруг АНБ в средствах массовой информации и к разбирательству в конгрессе с далеко идущими последствиями. Однако Хейден достиг высот карьерного роста отнюдь не потому, что был человеком твердых убеждений, от которых не отступал ни на шаг. Он всегда чувствовал, образно говоря, куда ветер дует, и успевал заранее подготовить решение, которое как нельзя лучше устраивало вышестоящих руководителей. После событий 11 сентября 2001 года Хейден быстро понял, что пришло время пренебречь мнением судебной комиссии по надзору за внешней разведкой, чтобы без помех заняться слежкой за своими согражданами. И предпринял необходимые шаги, чтобы заручиться в этом деле поддержкой со стороны высшего руководства страны.
Беззаконие
Хейден предложил, чтобы АНБ получило возможность, не обращаясь за разрешением в судебную коллегию по надзору за внешней разведкой, подслушивать телефонные разговоры американцев, которые они вели с иностранными гражданами, находившимися за границей. В ответ вице-президент Чейни выступил с предложением пойти еще дальше: чтобы АНБ бесконтрольно следило вообще за всеми внутренними звонками. И плевать он хотел на американское законодательство, которое мешало АНБ оперативно перехватывать телефонные переговоры террористов и пособников «Аль-Каиды», проживавших в США, если их собеседник располагался, скажем, в доме напротив.
«Закон о надзоре за внешней разведкой» был принят в США в 1978 году вскоре после разоблачения противоправной деятельности АНБ, которое бесконтрольно следило за американскими гражданами. Чтобы отбить у американских президентов и директоров АНБ всякую охоту заниматься этим в будущем, за нарушение закона было предусмотрено наказание в виде большого штрафа или тюремного заключения сроком на 5 лет. Причем за каждый выявленный случай незаконного перехвата сообщений американских граждан предусматривалось отдельное наказание.
Однако, строгость американских законов компенсировалась необязательностью их соблюдения. Один их стажеров АНБ, в 1980-е годы доставлявший документы членам комиссии по надзору за внешней разведкой, так вспоминает свои визиты в здание, где она размещалась: «Когда я первый раз попал туда, у меня возникла стойкая неприязнь ко всему, что я там увидел. Я был просто шокирован. По моему мнению, члены комиссии, совершенно не глядя, подписали бы любой документ, который я положил бы им на стол. Я даже не уверен, что они бы его прочитали. Помню, как я вернулся на рабочее место и сказал своему начальнику, что перепуган до смерти».
Одной из причин, по которой Чейни хотел избавиться от контроля со стороны судебной комиссии по надзору за внешней разведкой, состояла в том, что отношения с ней у администрации Буша не заладились с самого начала. Комиссия всячески противилась участившимся попыткам Чейни и иже с ним упрощенно трактовать американское законодательство в отношении контроля за операциями АНБ и стала придирчивей относиться к рассмотрению подаваемых заявок на прослушивание. В результате в первой половине 2001 года комиссия скорректировала в сотни раз больше запросов на прослушивание, чем это было сделано за время правления четырех предыдущих президентов. С 1978 по 2000 год из 13200 поступивших запросов судебная комиссия по надзору за внешней разведкой внесла коррективы всего в 2 из них. Однако сразу после вступления Буша на пост президента количество скорректированных запросов число резко возросло— до 179 из 5645 поданных запросов. А в 2003 и 2004 году комиссия даже отклонила 6 запросов, чего вообще ни разу не делала с момента своего создания в 1978 году.
Чейни поручил проработку вопроса о том, как можно было обойти «Закон о надзоре за внешней разведкой», своему помощнику Джону Йоу, который был известен как сторонник наделения президента неограниченными полномочиями в случае чрезвычайных обстоятельств. Об АНБ Йоу был очень высокого мнения: «Разведка средствами связи в войне с терроризмом сейчас играет еще большую роль, чем в войнах прошлого века».
Йоу объяснил Чейни и министру юстиции Джону Ашкрофту, что «Закон о надзоре за внешней разведкой»— это пережиток прошлого века: «Правительство США хочет прослушивать линии связи, которыми пользуется «Аль-Каида». Но мы не можем сказать, что какая-то линия связи используется Бен-Ладеном, чтобы отдавать приказы своим подручным. Или что они пользуются какой-то отдельной радиочастотой, потому что они пользуются интернетом или пользуются сотовым телефоном и обычным телефоном, как это делаем мы с вами. Нет. Это хороший пример того, как не срабатывают существующие законы, поскольку в соответствии с законом о надзоре о внешней разведке нужно сначала идентифицировать кого-то, подозревать кого-то в терроризме, прежде чем получить ордер на его прослушивание. Вам нужно чье-то имя, чтобы указать его в ордере на прослушивание, и правительство не может использовать вероятностный подход, сказав: «Может 1 %, а может 50 % звонков делается из Афганистана, и существует большая вероятность того, что часть из них совершается террористами, но их имен мы не знаем». Мы хотим получить доступ к телефонным разговорам, электронной почте, но при соблюдении закона о надзоре за внешней разведкой это невозможно сделать».
21 сентября 2001 года Йоу написал меморандум, в котором доказывал, что АНБ может пользоваться «средствами электронной слежки, гораздо более мощными и сложными, чем те, которые имеются в распоряжении правоохранительных органов, чтобы подслушивать телефонные разговоры и следить за передвижениями людей без получения каких-либо разрешений на этот счет». Йоу отметил, что подобные беспрецедентные меры в мирное время можно было бы запретить, ссылаясь на конституцию, но после терактов 11 сентября 2001 года они вполне оправданы.
Хейден был совершенно не в курсе юридических изысканий, которые велись в Белом доме в отношении закона о надзоре за внешней разведкой. При принятии решения о возможности слежки без получения разрешения судебной комиссии по надзору за внешней разведкой Хейден полагался на мнение своего главного советника по юридически вопросам Роберта Дейца и двух других сотрудников агентства: «Я доверяю мнению трех человек, которые консультировали меня прежде и в прошлом предостерегали меня от совершения некоторых поступков. Я задал им вопросы, и они заверили меня, что президент имеет на это полное право. Мое положение было бы затруднительным, если бы они сказали, что нет, мы так не думаем. Но они этого не сделали».
В судебной комиссии по надзору за внешней разведкой о том, что АНБ занимается слежкой за американцами без оформления соответствующих разрешений, знал только ее председатель Ройс Ламберт. Мнение Ламберта по данному поводу никого не интересовало. На совещании в кабинете Ашкрофта, где присутствовали Йоу и Дейц, Ламберту просто сказали, что это решение президента и точка. Никаких возражений со стороны Ламберта не последовало.
Понятно, что Ламберт не обладал необходимыми полномочиями, чтобы воспрепятствовать незаконным действиям президента США. Но, по крайней мере, он мог потребовать, чтобы министерство юстиции помечало заявки на прослушивание, которые основывались на данных, полученных без оформления соответствующих разрешений. Что Ламберт и сделал. Заставило его пойти на такой шаг появление на рабочем столе заявок, в которых вообще не указывалось, каким образом были добыты сведения, на основании которых подавались данные заявки. Ламберт полагал, что эти сведения как раз и были получены без соблюдения необходимых юридических формальностей. По оценке Ламберта, осенью 2001 года количество подобных заявок колебалось в интервале от 10 до 20 процентов от общего числа поданных заявок.
